viernes, 21 de julio de 2017

Pensamiento Administrativo de segunda generación (3): Blunstchli y la función de  policía

Bluntschli, igualmente al tomo  II,   libro IV  se ocupó en el capítulo V de la  "organización y funciones principales  del poder de policía"  y este aspecto es de especial interés para entender el tránsito hacia la nueva Ciencia de la Administración  y el deslinde entre los aspectos políticos y los nuevos meramente administrativos, pues en la segunda mitad del siglo XIX, aún  la ciencia de la policía coexistía con la administración. A pesar de que ideológicamente se había declarado su defunción. Parece que en un momento de desarrollo de la Administración Pública y la privada (sociedad civil, desarrollo del capitalismo industrial,…) es importante mantener un rol publico de vigilancia del orden y de la seguridad, y a la par el de procurar la prosperidad, y no limitar al  Estado a  mero garante de un ordenamiento jurídico como se sostenía por el derecho administrativo (vg. Von Arentin). 
     Todo parece indicar que la autonomia administrativa en ese momento es muy parca aún y la cuestión de la ‘policía’ ha sido muy poco aclarada - la doctrina entiende ambitos distintos - y defiende, la utilidad de un hacer más allá del derecho en el fin  del Estado, ya que la policía no es peligrosa para la libertad ni amenazadora para el derecho cuando se interesa en pro del bien común, aunque sí cuando se desempeña inepta é ilegítimamente su cargo. El autor mantiene la pertinencia en la función administrativa de sus dos aspectos ( positivos y negativo) y se posiciona opuesto a que la  policía haya sido diferenciada de las funciones tutelares y técnicas, y que Rossler identifica con la administración strictu sensu- , por ser contrario a la  unidad de la administración pública.
Es propio del tiempo decimonónico que el monopolio de la violencia esté en manos del Estado y que la coacción y la fuerza externa sean elementos definitorios de la administración pública, como aplicación y ejercicio de la autoridad del Estado. La solución como hace Von Mohl, Bluntschli sitúa a la policía dentro del Estado de derecho, pero al margen del Derecho Administrativo.


Y diría sobre ella

·      La policía es el verdadero centro y la más clara expresión de la administración del Estado.Hoy distinguimos más claramente entre la policía y las funciones puramente técnicas y de tutela que no tienen poder coercitivo.
·      En la esencia de la policía debe distinguirse dos direcciones principales, una 'negativa' encaminada a hacer desaparecerlos daños que amenazaren a la sociedad, y  removerlos obstáculos que al libre movimiento de la misma se pusieren y que se denomina conservativa por dedicarse a defender la seguridad del país y, otra 'positiva', que tiene por objeto la busca diligente del bien común, a la que  suele llamarse productiva, o policía de prosperidad
·      El organismo dela policía no debe, por tanto, constituirse de modo que las dos direcciones o tendencias que hemos dicho aparezcan enteramente separadas la una de la otra, y mucho menos de suerte que aparezcan reñidas entre sí hasta el punto de hacer inútil e ineficaz la institución.
·      Hay,  en la policía dos tendencias distintas por cada una de las cuales recibe nombre especial; una la 'preventiva', palabra que da a entender el cargo que tiene la policía de prevenir los daños que en lontananza amenazaren a la sociedad y de atajarlos con útiles disposiciones; y la segunda la 'represiva', en cuya virtud le reconocemos el derecho y obligación de reprimir severamente los atentados contra la pública seguridad, y de remediar los males que ya hubieren sobrevenido.
·      Un resumen sinóptico de la sistematización que hace Bluntschli sería el que  distingue entre;

I. La alta policía política o sea policía del Estado; toda aquella vigilancia que para la existencia y seguridad interior de un Estado debe desplegarse. 

II. La policía individual o sea la vigilancia, desplegada en defensa de la existencia y seguridad del derecho de los particulares. Se comprende bajo este aspecto título:
-       Policía de provisiones. 
-       Policía sanitaria (medios materiales y pernales).
-       Cuerpo de seguridad al cual pertenece la vigilancia(gendarmería,alguaciles, polizontes, serenos,bomberos…) Señala aquí Bluntschli que el oficio de la policía no es  desempeñar cargos administrativos ni de justicia, sino la vigilancia del orden y de la seguridad. Como hiciera Francia en esos momentos  el resto de países habían  comenzado a retirar a la autoridad de policía el derecho de imponer castigos, otorgándolo sólo a los jueces, para evitar los abusos del poder de policía.

III.  La policía de la cultura, y cuyas  subdivisiones particulares eran;
-       policía de las costumbres (tutela, censura,tabernas, tiendas,  bibliotecas casas de juego y burdeles) 
-       la política sobre la prensa
-       El cuidado de la vida social del pueblo, de sus diversiones y su comercio personal (Edilidad, policía social.)
-       Policía de protección y de beneficencia (pobres de nacimiento,huérfanos de familia; los niños ilegítimos menores, viejos, enfermos, imposibilitados y arruinados )  

IV. Policía del Estado y de la economía social. Que incluye;
-       Inspección de cauces de  aguas, la construcción de puertos de mar, faros para la  navegación.
-       Inspección de los caminos y vías públicas,  construcción de  puentes.
-       La vigilancia sobre las fuentes y plazas públicas.
-       La policía sobre la economía social

Se ha señalado por la doctrina que la  Ciencia de la Administración es deudora en Alemania y en general de Gaspar Bluntschli, pero especialmente la americana le debe mucho, no obstante su especificidades en el inicio de esta. Wilson en su Estudio de la Administración Pública de 1887 recepciona su pensamiento para su nueva Administración  americana sumida en la corrupción de los partidos por mor del spoil system  y, afirma
(…) Pero, ¿dónde ha crecido esta ciencia? Sin duda, no de este lado del océano… Ésta ha encontrado sus doctores en Europa. No es creación nuestra; es una ciencia extranjera
 …. Por otra parte, sería fácil mostrar otros ejemplos, como el de la influencia de Stein en Prusia, donde el liderazgo de un estadista imbuido de un auténtico espíritu público transformó unos cargos arrogantes y pasajeros en instrumentos de gobierno justo imbuidos del espíritu público.
... Eminentes escritores alemanes insisten en ello como cosa sabida. Bluntschli, por ejemplo, propone separar la administración tanto de la política, como del derecho (…)

Pensamiento Administrativo de segunda generación (2): Blunstchli y la separación de la Administración  de  la Política

Bluntschli, en el libro 11 de la precitada obra,  se pregunta ¿Qué es la Administración?   que hasta entonces se comprendía bajo en la expresión 'policía'  - para afirmar que comenzar diciendo que esta expresión; 
·      Ha anulado en parte la de policía, pero no ha sido puesta en claro sino por la escuela moderna, y todavía se toma en diferentes sentidos, comprendiendo, según los casos, un círculo más o menos extenso de atribuciones y de actividades.
·      Es opuesta a la Constitución o a la ley y  designa la actividad concreta y variada del Estado, considerada en el detalle, por oposición al orden público y jurídico general y permanente.
·      La ley y la Administración se oponen como la voluntad general y la voluntad particular; como el orden general y la disposición especial: la ley fija los principios y los límites de la administración, la cual se mueve libremente en este cuadro legal, no siendo una simple aplicación de la ley.  
La Administración se opone también a la política, ésta comprende entonces la alta dirección general del Estado; aquélla, la actividad detallada inferior; la una es la misión del hombre de Estado, la otra la de los funcionarios técnicos. Pero matiza que (…) esta oposición es naturalmente muy elástica. La política no puede marchar sin el concurso de  la Administración, y muchos actos administrativos toman un carácter político por su importancia general. El hombre de Estado se remitirá a la administración generalmente, para muchas cosas, pero en ciertas circunstancias no hay acto administrativo, por insignificante que sea, que no deba llamar su atención. …el gobierno decide sobre la paz y la guerra, y la administración organiza y regula los detalles de estos actos(…

· La Administración, se opone también a la justicia civil,  penal y administrativa: la una protege el derecho perturbado, la otra busca y realiza la utilidad.
· En sentido estricto se puede distinguir en Administración civil en general de ciertas ramas más especiales de administración técnica, como: la administración militar,  financiera, de trabajos públicos,  y de instrucción pública.
· La palabra administración tiene también con frecuencia un sentido amplio y no se limita a la esfera de la vida pública. Existe también una administración privada que tiene su base en el derecho privado, y se deja al arbitrio de los particulares (familia, sociedad, religión,…)  
· La Administración Pública, revestida de fuerza coercitiva, extiende su acción por donde quiera que las necesidades o la seguridad de la nación lo exigen, siendo su verdadera esfera la del imperium y la de la jurisdictio, que no puede abandonar a la administración privada. 
· El Estado puede exigir a sus funcionarios pruebas de capacidad, y una educación científica y práctica; vigila e inspecciona su acción, les pide cuenta de ella y les declara responsables. 
· Pero la administración pública tiene también sus peligros. Una vez afirmada y tranquila llega a ser con frecuencia un vicio ordinario de la burocracia, la corrección en la forma y la negligencia en el fondo, y es a veces arbitraria, parcial o impotente para darse cuenta exacta de los intereses privados

Nótese de una parte que uno de los prohombres  - para la era ortodoxa americana en especial  - por la separación política-Administración, declara que,  existe   oposición –como sucede con la justicia civil, penal y administrativa - pero a la par,  la política y la administración son entendidas como funciones paralelas y complementarias del Estado y la oposición entre ambas no debe ser muy rígida sino 'elastica'.

A la par sostiene que el Estado goza del bienestar de la sociedad y padece sus males, y la sociedad necesita con frecuencia del auxilio del Estado, por lo que en la división entre la sociedad y el Estado,  Bluntschli sostiene  una  oposición no radical, por lo que el estadista debe poner sus ojos igualmente en los intereses generales y los intereses individuales, apostando por una suerte de subsidiariedad estatal respecto de la administración privada, cuando  predomine el interés privado y las fuerzas que suministra la sociedad sean suficientes, oponiendo asimismo  a una exagerada supervisión del Estado sobre la administración privada, porque asfixiaría la libertad – siguiendo aquí a Vivien - . Bluntschli afirmaría que el comunismo reivindica la autoridad del Estado para el beneficio de la comuna, "para la muchedumbre grosera".

Su maestro, Lorenz Von Stein, como promotor del Estado social y conocidos  los efectos de la revolución de 1848 mantuvo sus  prejuicios  en la lucha clase como instrumento de cambio, abogando por una reforma desde arriba, con la figura ideal del ‘Monarca Social’


Pensamiento Administrativo de segunda generación (1): Blunstchli y La pretensión científica de la Ciencia política y su separación de la Administración Pública

Bluntschli, Colmeiro, González Posada son insignes pensadores de Ciencia administrativa desde el enfoque socio-político  del S. XIX, que podrían calificarse de segunda generación pro el tiempo en que escriben sus obras y por ser  posteriores y seguidores o continuadores de  aquellos de los que solemos hablar ordinariamente como los pioneros de la Ciencia de la Administración  moderna por compartir una pretensión científica o cuasicientífica en aquel momento muy significativa en el marco del nacimiento de las ciencias sociales. 
Solemos utilizar un orden cronológico desde Bonnin, pasando por el pensamiento de la década prodigiosa española hasta Stein, como triduo al que solemos dar igual importancia. En el contexto europeo señalamos siempre dos hechos de extrema relevancia histórica y muy especialmente para la Ciencia de la Administración; la revolución política de 1789 y la revolución social de 1848. En el americano es  Wilson  el  pionero en la más joven nación americana infradesarrollada en la cuestión administrativa, para  el progreso que comienza en esa época. 
En el caso de Juan Gaspar Bluntschli nacido en Zurich en 1807 y Doctor en Derecho a los veintidós años de edad y perteneciente a la escuela histórica de Savigny, su  ciudad  le debe su Código civil  y luego enseñó en  Munich  y Heidelberg hasta 1861.
Su  Derecho Público Universal de 1852 fue el instrumento de la difusión de su pensamiento administrativo - del cual su parte tercera apareció en italiano como el título de La Politica como Ciencia en 1876. También destacan su Teoría del Estado moderno (1875-1876) en la que expresa una teoría organicista extrema.
Su Derecho Público Universal contiene dos aspectos importantísimos a nuestro juicio; de una parte afirma la cientificidad de la ciencia política y desde tal consideración estudia  el rol específico de la administración, examinando los servicios y las funciones públicas, el nombramiento de los funcionarios, sus derechos y deberes, su relación con el  gobierno, los ministros.  
Dos órganos de gobierno son de especial atención, el Estado – sobre el que puntualiza las relaciones con la  iglesia y con la   ciencia y el arte -  y el municipio  urbano y  rural, y de manera  especial el ámbito de la policía. 
Sobre el primer aspecto pretendió establecer el carácter real y científico de la política y en el  libro XI sobre la Administración Pública, aconsejó que se separara  la administración tanto de la política como del derecho, pues  (…) La política, dice, es una actividad del Estado "en cosas grandes y universales", al paso que "la administración, en cambio", es "la actividad del Estado en cosas individuales y de poco momento. La política es, pues, el dominio especial del estadista, y la administración lo es del funcionario técnico" ...”La Administración Pública es la ejecución detallada y sistemática del derecho público. Cada aplicación especial, particular, de la ley general, es un acto de administración (…).
Diría que la ciencia del Estado, tiene por objeto conocer y a comprender el Estado en su esencia, en sus manifestaciones y en su desarrollo. Para el autor no están comprendidas en esta Ciencia  algunas ciencias auxiliares para su conocimiento, tales como la historia, La estadística, la economía política, el estudio de la sociedad, pero sí la política y el derecho público.  El ‘derecho público’ estudia al Estado en su regular existencia, en su orden normal, y manifiesta su organismo, las condiciones permanentes y fundamentales de su vida, las reglas de su existencia y la necesidad de sus relaciones. La ‘política’ estudia al Estado en su vida y desarrollo y muestra las aspiraciones públicas, los caminos que conducen al fin propuesto, y los medios de realizarlo; La política es, pues, la vida del Estado, el acto practico del gobierno. El derecho público es a la política lo que el orden a la libertad. El primero se pregunta, si lo que es se halla ajustado a derecho; la segunda, si la acción propuesta se conforma el fin.
Ambas ciencias tienen un aspecto moral, porque el Estado es un ser moral cuyos principios  tienen una base más ancha en la naturaleza humana, una causa más alta en el orden divino del mundo y los fines sobrenaturales del hombre. Sin el soplo vivificador dela política, el cuerpo del Estado quedaría convertido muy pronto en un cadáver; sin el fundamento y las limitaciones del derecho, se perdería la política en  egoísmo sin freno y en un furor fatal de destrucción. El estudio científico del Estado puede emprenderse tomando diferentes puntos de vista y por diversos métodos, distinguiéndose principalmente dos racionales (método filosófico y el histórico), y dos irracionales  fruto de la exageración de los dos primeros (La abstracta ideología, y el exclusivo empirismo)
La mayor parte de los autores han seguido exclusivamente uno u otro método, y sólo algunos hombres de genio han sabido reunirlos y combinarlos (cita a Aristóteles o  Cicerón, Maquiavelo, Montesquieu) y otros han caído en el error de la ideología (cita a  Rousseau, Bentham y Platon). El historiador verdadero da a la filosofía su justo valor; el verdadero filósofo pide consejo a la historia.

miércoles, 21 de junio de 2017

Normatividad para la Administración Pública:  De los principios de Administración Pública a los proverbios de Simon (y 4)

Un año después, SIMON en el apéndice de Administrative Behavior  titulado "What is an administrative science?" advetiría  que la ciencia administrativa debe estar basada en la verificación y tener significados reales y comprobables. En su propósito de construir una administración con bases científicas, presentó su teoría de la decisión y como otros tantos científicos sociales pretendió establecer un vocabulario y un marco conceptual básico para, a partir de ellos, formar una ciencia. 
Simon  asociado al conductismo, orientó sus estudios al replanteamiento general de la Ciencia de la  Administración, introduciendo  en la literatura el positivismo lógico.  Despreciando la metafísica orillando la ética, puso el énfasis en el empirismo y el análisis lógico y riguroso. Establecería una marcada distinción entre cuestiones de hecho (que «son») y cuestiones de valor (que «deben» ser). En su obra posterior Administración Pública referida a la Administración USA s Unidos estudiaría los tres aspectos de más interés sobre la organización de las grandes estructuras gubernamentales; el aspecto humano de la  administración Pública, es decir, la psicología de las personas que ocupan puestos administrativos; la relación entre política y Administración, y el papel de la Administración en la función política. El estudio descansaría fundamentalmente en los conceptos de identificación y grupo de trabajo, y constituye la base de su moderna teoría dinámica y realista de la Administración  y  a la vez hace referencia a la lucha que sostienen los organismos administrativos para sobrevivir a los cambios políticos.

En resumen la pretensión de  normatividad de la Ciencia de la Administración quedó afectada según las etapas de la Administración Pública americana han sido;

Ø Era Ortodoxa (1887 y 1945);   La Administración Pública se desarrolló la mayor parte del tiempo en el seno de la Ciencia de la Administración.
Ø Era Política (1946-1963); La Administración Pública se desarrolló bajo la Ciencia Política.
Ø Era de los Programas (1964-1980);  centrada en el estudio y proposición de productos específicos de acción gubernamental.

Otras distinciones prefieren hablar dentro de la era política de tres enfoques dominantes; ‘político’, ‘conductista’ o de ‘políticas públicas’. Pero  la era política con Waldo y Simon y Dahl a la cabeza supuso un seria y acertada crítica a los  presupuestos científicos de la era ortodoxa, sobre todo por la falsabilidad de la dicotomía  Política-Administración y la impredictibilidad del comportamiento humano en las organizaciones. 
Esta situación volvería a repetirse con el posterior  enfoque de las Ciencias de políticas (políticas públicas)  - en el que el objeto del estudio de la Administración Pública son sus productos – con  sus      dos escuelas; la sinóptica y la antisinóptica, de las que ya hablamos en su día. De los derroteros europeos ya hemos visto que la cuestión ha seguido más la controversia ente lo jurídico y lo organizativo, teniendo mucha influencia el hecho de que ni Fayol ni Weber fueran de notable y general influencia en el conocimiento y en el debate como nutrientes domésticos.

Cfr.

FAYOL, H. Administration Industrielle et Générale, Dunod, Paris, 1921
FAYOL, H. La industrialisation de l`ÉTat, Dunod, Paris, 1921 
 FAYOL,H. “The Administrative theory in the State” Discurso pronunciado en el 2º congreso internacional de Ciencia Administrativa, de Bruselas de 13 septiembre de 1923;
GULICK,L- URWICK.L Y OTROS  Ensayos sobre la Ciencia de la Administración (coord. L. Gulick,y  L. Urwick),  ENAP, Madrid, 1973;
MOONEY,J. Los Principios de la Organización, 1946.
SIMON, H.,Los Proverbios de la  Administración” en   PAR, 61-1,1946.
SIMON, H.,Administrative Behavior.A Study of Decision-Making Process in Administrative Organization, MacMillan, New York, 1947.

Normatividad para la Administración Pública:  De los principios de Administración Pública a los proverbios de Simon (3)

Este entusiasmo  académico duraría poco pues las propuestas de los diversos  ‘principios científicos de  Administración’ vistas supra serían severamente cuestionados por Herbert SIMON  en 1946 en su trabajo Los Proverbios de la Administración  al  demostrar que tales principios están bastante lejos de servir como fundamentos científicos, pues más que enunciados fácticos, no eran más  máximas y parábolas.  
Así afirmaría que  (…) la administración no puede estar fundada en proverbios, sino que debe establecer vínculos entre la teoría y la realidad: entre la "filosofía de sofá" y la experimentación.
 La mayor parte de las proposiciones que integran el cuerpo de la actual teoría administrativa comparten, por desgracia, este defecto de los proverbios. Casi para cada principio podemos encontrar uno contradictorio, no menos plausible y aceptable.
 … Es un defecto fatal de los principios actuales de la administración el que, como proverbios, ocurran en pares. Para casi cada principio, uno puede   encontrar uno contradictorio igualmente plausible y aceptable. Aunque los dos principios del par llevarían a recomendaciones organizacionales exactamente opuestas, no hay nada en la teoría que nos indique cuál es apropiado aplicar.

En el trabajo cuestionaría en concreto  la validez de los principios más comunes que aparecen en la bibliografía  sobre la administración, tales como estos:
I) La eficiencia administrativa aumenta por una especialización de la tarea entre el grupo.
II) La eficiencia administrativa aumenta si se dispone a los miembros del grupo en una determinada jerarquía de autoridad.
III) La eficiencia administrativa aumenta si se limita el alcance del control, en cualquier punto de la jerarquía, a un número pequeño.
IV) La eficiencia administrativa aumenta si se agrupa a los trabajadores, con propósitos de control, según propósito, proceso, clientela y lugar. 
Además de la crítica contraargumentativa concreta a cada uno de estos cuatro principios afirmaría en general que (…) dado que esos principios parecen relativamente sencillos y claros, diríase que su aplicación a problemas concretos de la organización administrativa sería concreta, y que su validez podría someterse con facilidad a la prueba empírica. Sin embargo, no parece ser el caso.
… Podrá objetarse que la administración no puede aspirar a ser una "ciencia"; que por la naturaleza misma de su tema no puede ser sino un "arte". Esta objeción, sea verdadera o falsa, no tiene nada que ver con nuestro actual examen. Sólo la experiencia podrá responder la cuestión de hasta qué punto pueden hacerse "exactos" los principios de la administración. Pero no puede haber discusión sobre si deben ser lógicos o ilógicos. Ni siquiera un "arte" puede basarse exclusivamente en proverbios (…)
Este argumento termina con la pretensión normativa de los principios por no ser ‘lógicos’ ni aplicables, además de  acientíficos. Pues añadiría  (…) El proceso administrativo es (o puede ser) «ciencia aplicada» desde la  construcción de un marco teórico a partir de las siguientes premisas: 
a) Para que una ciencia pueda desarrollar principios, debe contar con conceptos por tanto, la primera tarea de la teoría administrativa debe ser construir un conjunto de conceptos que posibiliten la descripción de las situaciones administrativas en términos de una aplicación teórica.
b) Para ser científicamente válidos los conceptos deben ser operativos. Corresponde determinar los hechos observables y verificables empíricamente, abarcando  los conocimientos referentes a los servicios, a los órganos, a las personas y a la acción de las Administraciones Públicas.

Normatividad para la Administración Pública:  De los principios de Administración Pública a los proverbios de Simon (2)  



 Una síntesis de estos principios  sería  que para WILLOUGHBY   una   “gerencia administrativa”,  suponía la idea de un departamento general de administración y  necesidad de un nuevo tipo de “institución descentralizada” para introducir más “eficiencia” y dinamismo a la acción pública fuera de la estructura de Gobierno Central. 
 GÜLICK en un trabajo intitulado "Notas sobre la Teoría de la Organización"  dirigido al Comité Brownlow  del congreso USA diría (…)Ante la dispersidad reinante sobre el contenido de " administración " y " gestión ¿Cuál es el trabajo del jefe del ejecutivo ?¿Cuáles son los elementos funcionales de la obra de un director ejecutivo: POSDCORB es la respuesta y su elementos son los siguientes : (P)Planificación, (S) dotación de personal ,(D)dirección, (C) coordinación , (R) presentación de informes y (B) elaboración de presupuestos(...). Frente al esquema Fayoliano la propuesta supuso la sustitución de la Administración por la de personal (S) y la de control por información(R).  Para Gulick – como para los posteriores neoestructuralistas de la teoria organizativa -el factor personal es indispensable  para hacer que una empresa sea distinta a otra.  Gülick  adoptó  una visión gerencialista de la Administración Pública  afirmando   que en la Ciencia de la Administración sea esta privada o pública, el bien básico es la eficiencia pues el objetivo fundamental de esta ciencia es que se haga el trabajo con el menor gasto posible. La eficiencia es así, el axioma número uno en la escala de valores de la administración, lo que lleva a la Administración Pública a un conflicto aparente con otros elementos de la escala de valores de la política y de los  otros principios de Gestión Pública tales como la eficacia, la equidad o la legalidad.  
 De su parte  URWICK  siguió el esquema principal de Fayol comparándolo  con las  propuestas de Taylor,Follet y Mooney destacando las coincidencias, trabajo  que  sirvió a la sistematización, colección, consolidación y correlación de los principios de administración similares a pesar de las diferentes contingencias.
MOONEY señalo  como universalizables los  principios de organización centrados en la dirección del esfuerzo humano para el logro de un objetivo. Entre estos principios se encontrarían el del principio  Staff & line’ que permite la asistencia constante del grupo técnico al jefe activo por vía de consejo  y en las funciones de planeamiento,información y supervisión. Mientras que el staff  asesora, la ejecución operativa se produce en la línea.  En Mooney impera la distinción entre  la técnica de la administración como arte de dirigir e inspirar las personas desde una profunda e inteligente comprensión humana, de la técnica de organización que relaciona funciones o deberes en un conjunto coordinado. Organizar es un orden lógico anterior a administrar. Desde estas distinciones y lógica hay unos principios en la organización tales como el de ‘coordinación’, el  ‘gradual’  el ‘funcional’.

Con estos antecedentes podría decirse;

·     Este enfoque supone una  ‘Teoría de la organización aplicada a la  Administración Pública’, en la que hay una  especial relevancia en la Teoría administrativa del Estado de Fayol y el posterior  POSDCORB acuñado por Gülick a modo de síntesis de una gestión universal aplicada. Fayol y Gülick fueron muy influyentes en USA y difundieron el término Ciencia Administrativa y considerados, a la par, como la escuela clásica o neoclásica de la teoría de la organización  y  su gran  convicción sobre la universalidad de sus “principios administrativos”, contribuyó en mucho a acrecentar el prestigio de estos y de las  subsecuentes teorías administrativas generales y de negocios como marcos teóricos buenos para la cura de cualquier tipo de enfermedades administrativas, bien en el contexto público o privado,industrial o agrícola. 
·     La escuela neoclásica (Urwick, Gulick, Mooney, Walker, Finer, Steane,..), se desarrolló desde la estela de la teoría fundante (clásica) de la administración científica/general de  Taylor/Fayol.  Sus principios  aplicados buscaban la racionalidad técnica de  la búsqueda de eficacia/eficiencia en la relación organizativa de medios a fines que seguiría un doble enfoque; de una parte la dicotomía política-Administración Pública  y de otra, el enfoque científico en el manejo de esta última, 
·     Este enfoque técnico o de la función administrativa es normativo en cuanto a que  establece  su universalidad, su teorización de causalidad, sus  proposiciones, definiciones, axiomas o reglas de acción para el éxito organizativo.  
·     La historia ha demostrado los resultados de  cuando el momento político ha querido utilizar las propuestas sobre Administración Pública  aplicada. Es el caso del Staff & line– con origen en Sieyes -  extendido a toda la Europa continental y que supone la distinción entre las funciones activa,deliberativa y consultiva con órganos específicos a cada función y que Tocqueville  calificaría  como principal descubrimiento de la administración moderna con respecto al ancien regime (La seule grand découverte); la burocracia estructuralista por doquier, la administración científica de Taylor en USA y por los bolcheviques en la URSS; el Estado industrial fayolista en Francia; el New Deal de Roosevelt;  los principios de Whiloughby  en  muchos países latinoamericanos que preconizaban a fines de la década de 1940, nuevas formas de intervención y organización del Estado;  la Leibstende Verlwaltung en la reconstrucción alemana occidental; el PODSCORB; …)

Normatividad para la Administración Pública:  De los principios de Administración Pública a los proverbios de Simon (1)


Supongamos que un gestor de lo público plantea ¿Qué hacer con un  político que no es apto para una dirección pública, ni por aptitud ni por actitud?. La Ciencia de la Administración  primigenia en su normatividad diría, que lo cambien por otro apto. En su tiempo el Barón Karl Von Stein, ministro de Federico Guillermo III de Prusia, recomendaba que para mantener el espíritu activo de la Administración, sería conveniente además de fusilar cada tres años a algunos ministros, consejeros y generales , el  despedir a todos los funcionarios de más de 50 años. Al final fue Napoleón quien le despidió de su país.
 La Ciencia de la Administración actual consecuente con una lectura de La organización política democrática, social y de derecho diría por boca de alguien; “esto es una cuestión preadministrativa, es política y pertenece a la teoría de la democracia. Nosotros los de gestión Pública le podemos enseñar que es el POSDCORB,  que habilidades debe tener un gestor público, mecanismos de organización neoestructuralistas o de staff & line, la gestión científica de las políticas, cómo hacer un ROF operativo, una evaluación del desempeño, ….”
Por eso cuando J. Bourgon ex presidenta emérita de la escuela de Canadá del servicio Público en  la  Braibant Lecture del Congreso internacional de ciencias administrativas de  2006  propone  su  “Gobierno receptivo, responsable y respetado como nutrientes de  nueva teoría de la Administración Pública”, ante  el fracaso de la NPM y la obsolescencia de la Administración Pública tradicional , se le objeta  por POLLIT , que  Bourgon está más en la búsqueda de una nueva teoría de la democracia liberal, que sobre la propia Administración.  Lo que se justifica porque  desde el punto de vista tradicional los aspectos de ciudadanía, participación han sido vistos como cuestiones políticas y no administrativas. 
De ahí nos parece que todas las propuestas en torno a la gobernanza, el gobierno abierto, la transparencia, las propuestas de Trust in Goverment,  la lucha contra la corrupción, el buen gobierno, … suponen un momento  político previo como nutrientes de algo que sería objeto de estudio aplicativo por la Ciencia de la Administración. 
La pretensión de normatividad y aplicabilidad está más presente en el enfoque técnico del manejo de la Administración Pública, sobre todo en  el modelo teórico de la  Administración Pública  ortodoxa americana (Wilson, Goodnow y Whiloughby, White) que se basó, entre otros, en los siguientes presupuestos principales:

1. La dicotomía política-administración es una verdad autoevidente y deseable.
2. La Administración debe ser neutral y estar bajo el control de la política mediante la delimitación de la discrecionalidad de los funcionarios y el ajuste estricto de sus actos al proceso debido.
3. La Administración pública constituye un campo con contenido propio; su objeto se localiza en la burocracia gubernamental, específicamente en el Poder Ejecutivo.
4. El fin último de la Administración Pública es la eficiencia, entendida como el logro de objetivos con el menor gasto de recursos y mano de obra.
5.  Existen principios a los cuales se puede llegar inductivamente tomando como base la experiencia organizativa del hombre.
6. La tarea del jefe ejecutivo es planificar, organizar, administrar el personal, dirigir, coordinar, informar y presupuestar.
7. El método científico debe aplicarse en la clasificación de cargos y en la selección, remuneración y promoción del personal público.
8. El rendimiento de los trabajadores es una forma de  comportamiento social.
En esta dinámica  la denominada ‘era ortodoxa’  se afianza en los ’30 con una generación que argumentó con supuestas bases científicas, que existía un determinado número de ‘principios’ que podían guiar el análisis científico. Sus postulados tuvieron gran aceptación tanto en la administración privada como en la pública. Mientras que Willoughby Principios  de  Administración Pública (1926) Gülick hablaría de “Principios de administración” (1937), Urwick sobre de “Elementos de  administración” (1943)  o  Mooney  acerca de “Principios de organización” (1946).

jueves, 15 de junio de 2017

Ciencia de la Administración Pública normativa ( y 3) : Ciencia unitaria

Es de notoria importancia que cultivadores de la Ciencia de la Administración  significados de los tiempos gozosos de los ’50 del S. XX como  o  DE FINETTI (1955),  GASPARRI, (1959), LEGAZ LECAMBRA, ( 1943) , ALVAREZ GENDIN (1958) o MONTORO PUERTO (1968)  apostaran por la construcción de una ciencia unitaria compatible con la complejidad de contenido y de métodos en la que habrán de estudiarse aspectos jurídicos y no jurídicos, y poder romper con  la incomunicabilidad con el derecho y con el monopolio de este  sobre la Administración Pública, ya que el fenómeno administrativo excede en mucho de lo jurídico y desde afirmaciones tales como que; la Ciencia de la Administración   es la filosofía del Derecho Administrativo; o que este es lege data mientras que la Ciencia de la Administración   es el lege ferenda;  o que la teoría general del Derecho Administrativo puede  ser considerada como un capítulo de la Ciencia de la Administración. Se trataba de facilitar   el camino normal de la vuelta a la unidad, ya que de un tronco común surgieron, si bien con la pretensión de darle un contenido más amplio de los que se tuvo en el cameralismo o postcameralismo.  
Estas tesis  han sido también contempladas  recientemente por SCHMIDT-ASSMANN en su Teoría General del Derecho Administrativo como sistema (2003) al afirmar que  lo que permite, desde una religación Derecho Constitucional-Derecho Administrativo, encontrarse con la europeización del Derecho Administrativo, la nueva Gestión Pública y demás fenómenos emergentes, toda vez que se contempla al Derecho Administrativo como una ciencia de dirección y vertebración de los procesos sociales. A tal fin se ordena la difusa realidad administrativa con categorías clasificaciones, generando una formación de conceptos-clave o puente entre el Derecho Administrativo y la Ciencia de la Administración, extrayendo ideas ordenadoras e integradoras, pues ambas disciplinas ejercen una función auxiliadoras respecto de la otra sin que quepa prelación o preferencia entre ellas. Hay que pasar del enfoque multidisciplinar al interdisciplinar, elaborando y construyendo sistemáticamente conceptos asociativos que puedan hacer de puente entre ambas disciplinar, para sintetizar las claves interpretativas del diálogo científico, conceptos tales como dirección, comunicación o responsabilidad. 
Salvo lo que ya hablamos en su día sobre la necesidad de una nueva teoría para la Administración Pública en el seno del congreso del IIAS de 2006, poco más sabemos de este aspecto. Lo cierto o lo aparente al menos, pare mí,  es que esta posibilidad de ciencia unitaria es más lejana aún que antaño, no sólo por la diversidad, fragmentación y desconocimiento de lo que queda de la Ciencia de la Administración y desde luego de la poca comunicabilidad interna y para con el Derecho.  Las ciencias de políticas supusieron cierto aire de unidad epistemológica, pero lamentablemente  ha seguido el mismo camino o peor. Creo que la razón es la  misma para ambas; el  fenómeno  político-administrativo se ha convertido en algo extraordinariamente complejo, tal como consonantemente  hoy sucede con el ser humano.
En breve nos ocuparemos de otros aspectos relevantes a esa materia.

Ciencia de la Administración Pública normativa (2): La fallida  vuelta a Stein o Colmeiro



Es conocido que la Ciencia de la Administración moderna en sus orígenes  precedió en el tiempo al Derecho Administrativo y ocupó a la Ciencia Política en muy buena parte en sus tiempo pioneros. Tras el divorcio de la ciencia unitaria sobre la Administración Pública que comprendía Administración y derecho. Bonnin   penetró en ambos aspectos  pues a la misma obra  intitulo De la importancia y necesidad de un Código Administrativo, ,  en  1808 y Principios de Administración Pública para servir al estudio de las leyes administrativas y en consideración a la importancia y necesidad de un Código Administrativo seguido de un  Proyecto de  Código Administrativo, en 1809.  Pero hay que notar que él insistiría en estar más próximo a un planteamiento filosófico  y sociológico que en el jurídico-administrativo,  y por ello escribiría en 1821 un libro intitulado Doctrina social.  Otros  autores inmediatos se centraron en la óptica jurídica  y aportarían avances en el conocimiento de la Administración Pública, como Gerando (Institutes du Droit Administratif); Macarel (Cour d'administration et de Droit Administratif);  Cormenin (Questions de Droit Administratif ) y Achule de Salvandy, como Ministro de Instrucción Pública, creó cátedras  permanentes de Derecho Administrativo en todas las Facultades de Derecho francesas y lanzó, entre otras ideas, el proyecto de iniciar un estudio profundo y completo de la Ciencia Administrativa. La historia de Von Stein en 1865 siguió el curso francés ante las reticencias sociales e intelectuales de proveer un exceso de poder, que permitiera el retorno al denostado pasado. Mejor un derecho controlador, se pensó, con olvido de la complementariedad de establecer prescripciones sobre el mejor gobierno y al Nos encontramos pues con autores que consideraron inseparables ambas disciplinas (Ciencia de la Administración  y Derecho Adminitrativo)  como Orlando o  Ferraris - quienes distinguieron por ejemplo entre administración jurídica y administración social -  o Meucci - quien  lo hizo entre elemento técnico o material o elemento jurídico o formal. Pero  no pudieron con la resistencia ya es5tablecida sólidamente por los precitados  Macarel, Di Bernardo , De Gerando,Vivien o Batbie  quienes distinguirían  la Ciencia de la Administración  del Derecho Administrativo por cuanto la primera establece lo que debe ser y la segunda lo que es, distinguiendo así entre leyes y principios.
Pero en el tiempo ya del S. XX Lorenz von Stein fue  revitalizado  en Alemania por RUDOLF SMEND  y su doctrina de la integración en 1923, - y otros menos conocidos como Peters,Kotgern y Norden – preconizándose una  ‘vuelta a Stein’ que suponía además de la unidad disciplinar el reconocimiento de su innegable impronta democrática ya en el S. XIX. 
De manera análoga JORDANA DE POZAS (1944) suscitó una  ‘vuelta a Colmeiro’ como como aplicación domestica de aquella reivindicación de  Stein para abordar el estudio de la  Administración Pública  como algo unitario.  COLMEIRO  (Derecho Administrativo Español, 1876)  se dolía de la falta de una Teoría General de la Administración Pública, habiéndose señalado en esta dinámica por GARCIA DE ENTERRÍA (1961)  que no es extraño que tras una extensa dolorosa cuaresma, hoy vuelva hablar de retornos a Stein, el cameralismo o entre nosotros algo ingenuamente a Colmeiro.

Ciencia de la Administración Pública (1): Lo   normativo

En ciencias sociales se emplea el término de  ‘normativo’ para indicar un deseo, una prescripción sobre  a los efectos de una acción social, en cuanto a medios o fines. Lo normativo no se limita a lo juridificado positivamente en textos legales, sino que puede encontrase en costumbres, teorías, manuales,  acuerdos, …. 
El código de conducta de los agentes públicos o las normas sobre dirección pública que se recogen en los textos legales de función pública española son Ciencia de la Administración  normativa y también derecho. Pero los ejemplares Axiomas de Whitehall son Ciencia de la Administración  normativa pero no son derecho.  Morison se refiere a ellos en 1926 como una tradición del servicio civil británico y una teoría y práctica del gobierno parlamentario inglés como paradigma de la separación política-Administración anclada en una relación experto-hombre común, según la cual fundamentalmente  el funcionario debe presentar a su jefe político todos los argumentos a favor y en contra de un decisión de manera completa e imparcial y una vez se ha tomado la decisión, el funcionario debe llevarla a cabo con total lealtad más allá de sus preferencias.
Einzing en  1948  en The Front Offcie goes socalist da cuenta que el seguimiento de los  Axiomas  permitió la aplicación gradual del socialismo en Gran Bretaña, desde 1945 que no vino  acompañada de purgas entre los directores, ni siquiera en las formas menos drásticas de los reajustes generales. Mientras se designaban políticos que sabían poco o casi nada del trabajo a  hacer, el gobierno era lo suficientemente realista como como para preferir ejecutivos de gran experiencia a cargo de  las empresas nacionalizadas.
Por ejemplo, esta norma  de funcionamiento de ofrecer  argumentos a favor o en contra de una decisión  - sine ira et studio diría Weber - por ejemplo no está recogida en las normas jurídicas que en España hablan de la dirección pública  o en los ROF  para los puestos de funciones predirectivas. Es más me consta  haber escuchado a un jefe de área decir  que “lo que nos piden  de arriba es vestir al santo”.    
El caso es que esta semana he podido leer que la preocupación de los españoles por los casos de corrupción política se ha disparado en las últimas semanas y ya es uno de los principales problemas para el 54,3% de los ciudadanos. Ha aumentado  12,3 puntos más que un mes antes, según el barómetro del CIS último correspondiente al mes de mayo. La inquietud de los españoles por la corrupción y el fraude pasa del 42% en  abril al 54,3%  en mayo  mientras que la preocupación por el paro también repunta,  y se sitúa en el 71,3%, frente al 69,6% del mes anterior, aunque  el paro sigue como principal preocupación de los ciudadanos, mencionada por el 71,3%. Como tercera inquietud se mantienen los  "problemas de índole económica", y  la cuarta posición la siguen ocupando los políticos en general, con el 18,1 % (20,9% un mes antes). 
Con relación al problema políticos dos hechos de muy alta relevancia para el sistema democrático se han producido en  menos de un mes; el atentado contra el ex primer ministro  de Grecia y el ocurrido contra congresistas en EEUU en Virginia  y con relación a la democracia real en España cuando se cumplen 40 años desde las  elecciones de 1977 se afirma que  los ciudadanos se sienten todavía decepcionados con el nivel de democracia alcanzado en España, especialmente  por la situación política, la mala valoración de los políticos y el elevado nivel de corrupción en la clase política. Así se señala que menos de la mitad de los españoles (el 47,9%) se sienta satisfecho con el nivel de democracia y, el 44,1% de los encuestados piensa que el resultado aún es insatisfactorio.  Con respecto a los jóvenes de entre 18 y 30 años son los más insatisfechos, pues el 49,2% de los encuestados en esta franja de edad suspende el régimen político desde la Transición y solo un 35% lo considera aceptable. 
Todos estos datos sociológicos como métodos de análisis cuantitativos y cualitativos son elementos que revelan la capacidad de un gobierno para afrontar los problemas más sustanciales para la gobernabilidad de un país. La Ciencia de la Administración  (Aucoin, 1995) normativa diría que  para una buena gestión de lo público  se necesita  un  ‘Buen Gobierno’ y   ello  significa que un gobierno ejecutivo sea;  a) políticamente responsable  y b) capaz de formular e implementar políticas públicas sustantivamente valiosas.
Pero ya en el Madrid de 1838 se podía  sobre gestión político-administrativa normativa, BOURBON-BUSSET  en su Filosofía política o elementos de la Ciencia de Gobierno y de  Administración  siguiendo a Sócrates diría que  la mayor impostura es querer dirigir y gobernar a los hombre sin tener talento para ello. Se preguntaría por ello  ¿en que se funda pues la filosofía política, ese arte de gobernar, tan bello, tan difícil y tan noble?.
Para Bourbon  - para la función administrativa - “ el magistrado encargado de la administración interior debe velar por la educación física ay moral de los niños, la construcción de caminos, canales, mercados en pro del comercio, asegurar mediante reglamentos las buenas costumbres mercantiles, la correspondencia de la moneda nacional con las extrajeras, el amor a las letras ya  las artes, arraigar en el corazón de la juventud el amor a las buenas costumbres y a la virtud, dirigiendo sabiamente los estudios y, por último, hacer del amor a la patria la más sólida de todas las virtudes, estrechando de este modo los vínculos de la familia” .
De su parte – para la función política – “el jefe de un Estado o el principal ministro contrae todo a la unidad de acción, enlazando entre sí las partes que le parecen distintas, para que la legislación, la religión y el poder ejecutivo concurran todos a un mismo fin. Domina  a los hombres y a las cosas, sujeta los sucesos a sus cálculos, y perfecciona, anima y dirige a un mismo tiempo los resortes visibles u ocultos de la maquina política”.
Siempre se ha hecho poco caso a la Ciencia de la Administración, su fracaso explica el éxito del Derecho Administrativo. Siendo haz y envés de una misma realidad, al menos hay un mínimo que puede exigirse y de la multitud de actos y actividades invalidas o injustas, algunas son reparadas. La ultracionalidad eficiente es el máximo en la Ciencia de la Administración, como el despilfarro o malversación lo es al Derecho Aministrativo y otros concomitantes.    Los méritos de este último y de los pretores guardianes de hoy son una realidad que amerita la bondad política en el  equilibrio de poderes  pero lamentablemente conllevan la consecuencia de una administración ineficaz y sobre todo muy ineficiente por el alto coste de las contiendas judiciales y sus externalidades e internalidades negativas de todo tipo. Pero este es otro escenario social explicable por Mendeville en su peculiar teoría económica de la  Fábula de las abejas de 1705, que excede del propósito de la entrada.