domingo, 7 de mayo de 2017

Legitimación democrática, eficacia  y desviación en  la  dirección pública ( y 2)

"La corrupción era una bomba de efectos retardados” es un artículo  del mes de marzo de este año en el El País en el que se da cuenta de la relación entre el malestar social, la mala situación política, los felices tiempos de los años del modelo de crecimiento español,y el estado de los grandes casos de corrupción (tarjetas black,Gürtel, Noos, Murcia,Taula,Lezo,Punica,Palau de la Música, EREs, …)
Esta praxis a la luz de una teoría normativa deductiva  adquiere el estatus de heteropráctica , es más puede incluso si esta praxis fuera lugar común más allá de contingencias regionales, podría convertir a la teoría en heterodoxa, por vía de la observación e inducción.

Posada Herrera en sus Lecciones de Administración de 1843, se distanciaba de los principios de Bonnin, no sólo por estar a favor de las atribuciones legislativas en el ejecutivo, sino  porque también consideraba que  no se puede separar la acción del gobierno, de la acción de la   administración. Fue consecuente con esta afirmación, un tanto heterodoxa por aquel entonces, pues como se puede leer en la gran enciclopedia Larousse cuando fue ministro de la Gobernación se le atribuyo el título de "el gran elector", dada la falta de escrúpulos y habilidad para que en las elecciones se mantuviera la victoria  gubernamental.

Señala García de Enterría que en Olivan  está prenunciada la teoría de la Administración Pública  de  Stein como acción de conformación social, pues conforme al esquema reformador  pretende acentuar el papel delo administrativo para objetivar el papel del Estado, manifestado en la permanencia de lo administrativo, estableciendo una zona común y neutralizada como obra de todos los partidos y no señuelo para dominación de grupo. Diríase que la obra de Oliván pretende informar y establecer cómo debe ser la Administración  española de su época, señalando las modificaciones que debería experimentar.
Resulta de lo más curioso que el administrativista Sebastián es el apologeta de la obra de Oliván, es su hermano Lorenzo  Martín-Retortillo (también reputado administrativista) quien desmitifica al personaje y a su obra presentándolo como demagogo, político interesado, clasista, y partidario de la exclavitud  al hilo de una investigación suscitadas por las sospechas sobre un  personaje con idéntico apellido descrito en una obra inglesa, de la que entresacamos lo que sigue en torno al  discurso de Olivan en las Cortes españolas en la sesión del 18 de mayo de 1836 al discutirse la ley electoral en lo  referente al nombramiento de los representantes ultramarinos,   (…) Sorprende, considerando a Oliván como uno de los padres y mentores de las ciencias administrativas en España, contemplar su pacífica y palpable condescendencia para con la esclavitud al defender, en definitiva,, junto a consoladoras e ineficaces lamentaciones generales, al partido  de los propietarios de esclavos (…)
Aplicando las reglas de los  principios  científicos, nos encontraríamos con una heteropraxis por parte del autor ortodoxo, y que tendrían su argumentación en la sociología comprensiva de los tipos ideales de weber o en determinadas posiciones del conductivismo politológico o del neoestructuralismo organizativo. En todo caso esta disociación cognoscitiva, es abundante en la politología y muy presente en el resto de las ciencias sociales, por no meternos en otros arcanos.-
Cfr.
 DE OLIVÁN ,A., De la administración Pública con relación a España,1842.
FORSTHOFF,E . “Concepto y esencia del Estado Social del derecho” en El Estado social,  CEC, Madrid, 1986.
MARTÍN-RETORTILLO BAQUER,S., Alejandro Oliván: Reflexiones sobre su vida y su obra, Civitas, Madrid,1997.
MARTÍN-RETORTILLO BAQUER, L.,”Un retrato y discurso de  Alejandro Oliván” en RAP,57, 1968.
SIMON,H., ¿Por qué la Administración Pública? en  Revista de Economia Institucional,vol. 3-4, 2001.
WALDO, D., El Estudio de la Administración Pública, Aguilar,Madrid,1964.





Legitimación democrática, eficacia  y desviación en  la  dirección pública (1)



 Alejandro de Oliván  en su obra de 1842 De la administración Pública con relación a España afirmaría  que (…) Se ha dicho que el mejor Gobierno es el que está animado de mejores intenciones, y la proposición es ciertísima siempre que se suponga la inteligencia necesaria. No basta, en efecto, organizar la Administración pública; es preciso darle impulso, regularizar su movimiento e inspirarle el espíritu del bien, cuya acción e influjo puede decirse que no conocen límites, porque no tienen cuento las ocasiones y los instantes de satisfacer una necesidad. Supuesta la indispensable preparación de los funcionarios administrativos, y la instrucción de que arriba hicimos mérito, debe su carácter moral o buena intención hacer que en sus relaciones con los administrados sean pacientes, prestando oído a las quejas y reclamaciones, que exentos de orgullo rectifiquen y enmienden sus propios errores, que juzguen y aprecien los negocios, no las opiniones políticas de los interesados, y que no den crédito exclusivo a ningún partido o clase  de personas, por temor de hacerse parciales. Una decisión sin límites por el cumplimiento de su deber, una integridad que raye en vidriosa delicadeza, un ardiente deseo de la felicidad pública, un honrar sus puestos con virtudes privadas, tanto como virtudes públicas, una imparcialidad inalterable, una benevolencia activa, una constante solicitud, miramientos y hasta deferencia donde cupiese: esa buena intención es la que atrae y se capta la confianza, en que consiste la fuerza principal de la Administración, y que excusa y economiza mucha parte del mando. A este precio y con estas condiciones tienen también derecho los funcionarios públicos a la consideración y respeto de los ciudadanos, y a la protección que les dispensan las leyes, señalando proporcionado castigo a todo el que los ofendiese o, debiéndoles obediencia, se la denegasen (…). 

Prácticamente un siglo despues diría  FORSTHOFF  que la Administración pública ha de ser considerada como la más importante organización de cuantas actúan en el ámbito del ordenamiento estatal.

En la tradición americana, por esos tiempos WALDO  la calificaría  como un tipo de esfuerzo humano cooperativo que pone un alto grado de racionalidad. La Administración Pública es la organización y dirección de hombres y materiales para lograr los propósitos del gobierno; Administración Pública es el arte y la ciencia de la dirección aplicada a los asuntos del Estado y …  puede ser considerada como el mayor invento y artificio por el que los hombres civilizados en sociedades complejas tratan de controlar su cultura, por el que intentan alcanzar simultáneamente –dentro de los límites de su ingenio y conocimiento- los fines de estabilidad y los fines de la trasformación (…).
Su compatriota Herbert SIMON afirmó - en la voragine de la  NPM - en la conferencia de 1997 de la Sociedad americana de Administración Pública   que (…) es hora de dejar de difamar al servicio público. Cualquiera que sea la retórica sobe la burocracia, las organizaciones no son el enemigo. Son las herramientas más efectivas que los seres humanos hemos desarrollado para satisfacer las necesidades humanas. Pero para que sean cada vez más efectivas, necesitamos, en todos los niveles de talento, el tipo de compromiso, el sentido de responsabilidad y la identificación con la organización que observamos en quienes han dedicado su vida al servicio público con el mayor empeño (…)

Cuando se concibe todo este pensamiento como equivalente o coincidente  de una ortodoxia  plausible puede hablarse de una Teoría normativa general, desde la cual calificar la realidad contingente observada y sus efectos.Un nuevo caso en la ciudad de Valencia se añade a los más llamativos de este mes y parece que tiene que ver con la contratación del servicio de Valenbisi, otro tanto sucede también con las letrinas de la visita del Papa Benedicto XVI a Valencia, la operación Lezo en la Comunidad de Madrid ha amplificado la atención a la corrupción tras haber excedido en su impacto a varios poderes públicos con una imagen muy negativa del conjunto de las empresas españolas. La consecuencia es que en cuestión desconfianza institucional estamos a la cola de la UE. Los efectos han llegado a buena parte de la sociedad, no es que unos se enriquezcan ilícitamente sin más, es que hay trabajadores  y empresarios fuera del circuito económico porque no han podido o no han querido jugar limpio en el tema de la gestión indirecta de la contratación pública. Y esto afecta a sus hijos que reciben el impacto de la ruina familiar de la que no reciben su ayuda a la que tampoco pueden ayudar, tal y como esta el mercado de empleo. También afecta a la propia Administración Pública porque los recursos se desvían de otros destinos que pudieran crear valor público y empleos propios y de terceros.   Y desde luego para aquellos que crean en las bondades del liberalismo, su mercado, la libre competencia, la prohibición de  prácticas colusorias de la concurrencia, el mazazo es demoledor, por lo que no es de extrañar la cancha  que da al populismo político  que se nutre del mal ajeno.

viernes, 28 de abril de 2017

La zona púrpura ( y 3)


En los estudios weberianos  las referencias al sistema de mandarinato chino son uno de sus nutrientes, así en el  El político y el científico, diría  (…)El mandarín chino es - o mejor, fue originariamente - lo que fue el humanista de nuestro Renacimiento: un literato humanísticamente formado como conocedor de los monumentos literarios del pasado remoto. Leyendo el diario de Li Hung Chang nos encontramos con que lo que más le enorgullecía era el escribir poemas y ser buen calígrafo. Este grupo social, con sus convencionalismos construidos sobre el modelo de la China antigua, ha determinado todo el destino de ese país, y tal hubiera sido también quizás nuestro destino si los humanistas hubieran tenido en su época la más mínima posibilidad de lograr el mismo éxito que aquellos alcanzaron(…)
Siguiendo la filosofía de Confucio, los dirigentes de la dinastía Han (206 a. C - 200 d. c) se empeñaron en consolidar un sistema que permitiera gobernar la extensión y la complejidad del Imperio, reforzando una estructura jerárquica y renovando el sistema educativo para el servicio público. Ya existiría cierta carrera administrativa de mérito que se distribuiría en nueve grados de cargos y cuatro clases de administradores (mandarinato) que respondían ante la mala gestión. Podemos encontrar un sistema de selección  así como la existencia de un   Libro de los exámenes, dedicado a la formación de la burocracia. Fue posteriormente el emperador Yangdi, de la dinastía Sui, el que en 606 d.c. estableció de un modo oficial y definitivo el Keju o sistema de exámenes imperiales competitivos que continuarían en los 1.300 años siguientes.

Los exámenes  tenían lugar en enormes instalaciones especiales divididas en celdas individuales donde se encerraba a los candidatos durante los tres días y noches que duraba la prueba. El candidato no podía abandonar su celda. Todo el sistema estaba pensado para evitar la trampa y el favoritismo. Así, para excluir la posibilidad de que los examinadores reconociesen la letra del candidato y eso influyera en su juicio, todos los exámenes escritos eran recopiados de nuevo por escribas profesionales, de tal modo que la identidad del candidato permaneciese irreconocible.

El mecanismo produjo una clase gobernante meritocrática y culta, elegida solo en función de sus méritos y talento. Esta burocracia proporcionó al Imperio Chino una gran  estabilidad  pues a  pesar de las rebeliones, conquistas extranjeras y cambios de dinastía, los funcionarios permanecieron en sus puestos de trabajo y aseguraban la continuidad y la eficiencia de la administración.

Estos mandarines confeccionaban el calendario, organizaban el transporte y el intercambio, supervisaban la construcción de caminos, canales, diques, represas, y estaban a cargo de todas las obras públicas, especialmente aquellas destinadas a prevenir las sequías e inundaciones; construían las reservas contra el hambre y alentaban todo tipo de proyectos de irrigación. Eran arquitectos, ingenieros, maestros, administradores y gobernantes a un mismo tiempo.

Otros estudios reflejan los deméritos empíricos  de la  burocracia china   como era el miedo a asumir responsabilidades ya que la principal preocupación del burócrata chino era evitar todo tipo de compromiso, para cual  se las arreglaba para delegar sus responsabilidades en algún subordinado que pudiera servir de chivo expiatorio si llegaba el caso.  Se trataba en todo caso de un sistema  jerárquico y autoritario, paternal y a la par  tiránico, que se ocupaba del bienestar en forma absolutista; en suma, un Estado totalitario, reglamentador e intervencionista en la que el comercio, la minería, las construcciones, los ritos, la música, las escuelas y, en realidad, toda la vida pública y gran parte de la vida privada estaban bajo su dominio. Otra expresión histórica más entre la tiranía y el despotismo ilustrado.

Ningún sistema es perfecto ni en su ortodoxia y la mayoría sobre la realidad heteroprácticos y posiblemente muchas propuestas para mejorar la calidad política puedes ser  contrarias a las normas sobre la legitimación  democrática del gobierno, pero también sabemos que bajo el paraguas de la democracia se han cometido atrocidades equivalentes a los regímenes totalitarios. Pero esto es otro debate, ahora solo se trata de la zona purpura, que tanto reparo necesita, aquí y allá.

Para profundizar

Martínez Legorreta, O., "El servicio civil en la China imperial" en  Economía, Sociedad y Territorio, vol. V,18, , pp. 411-453, 2005

Balazs, E., Civilización china y burocracia, Sur, Buenos Aires,1966.

Mosterin, J. El ejemplo de la meritocracia china, El País, 06.12.2005,


La zona púrpura (2)


Ya señalamos que unos de nuestros referentes Yehezkel Dror al analizar la necesidad de capacidades y conocimientos del alto funcionariado, no confiaba en  los  test de personalidad, dada la poca fiabilidad especifica que suponen las pruebas hasta ahora practicadas, por lo que apostaba  por  otro modelo  normativo   ( Cfr. https://blog.uchceu.es/ciencias-politicas/mejorar-la-decision-publica-javier-pinazo/)

En el año 2008 se redactó un protocolo sobre la “carta de buenas prácticas de gobierno” que la Generalitat y las tres diputaciones provinciales de la Comunidad enviaron a los alcaldes. Se trataba de cumplir con el  derecho a la buena Administración  regulado en el titulo segundo del Estatuto de Autonomía, mediante las siguientes actuaciones:

·       Autocumplimiento de la GVA de tales compromisos a través de su control conjunto mediante mecanismos de calidad
·       La articulación de un observatorio o comisión de evaluación, con una amplia participación de los actores
·       Fomento del Estado de Derecho «para garantizar la igualdad de todos los ciudadanos, la equidad, imparcialidad y previsibilidad».
·       trasparencia y rendición de cuentas.
·       compromiso ético, articulado  en un código de conducta política, que plasmara el compromiso de actuación ética de los cargos elegidos democráticamente con la sociedad, con la Administración, con los partidos políticos que representan y con los miembros de su gobierno autonómico o local
·       Compromiso con el déficit cero  y con una gestión financiera justa y equitativa, orientada a la consecuencia del bienestar de la ciudadanía

 Puede leerse en prensa que los autores de la misma, casi en su totalidad,  cumplen penas de prisión por corrupción, política y fiscal, o están siendo investigados por pertenencia a banda criminal.
En contra de las suspicacias de Dror  se afirma en otros foros que en la actualidad  cualquier ciudadano que desee aspirar a un puesto en una organización, empresa o incorporarse a determinados puestos  tiene que pasar por una serie de evaluaciones psicométricas y de conocimiento, así como entrevistas personalizadas y hasta tests anticorrupción, en aras de determinar si el candidato es tanto capaz como digno de confianza para  el puesto  Y se afirma que  los avances en la psiquiatría han llegado a tal
nivel, que a través de escáneres cerebrales se puede predecir al evaluar la fisiología cerebral las conductas psicópatas, depresivas o enfermizas para poder tratarlas y medicarlas a tiempo respecto.
 En esta línea se pregunta que , si llevar a una nación, estado o ciudad a buen puerto requiere de un perfil de altísimo nivel de capacidad, salud mental, estructura ética y moral, así como de inteligencia intelectual, política y emocional, ¿por qué no se ha  formulado mecanismos para  filtrar a los personajes que llevamos al poder?  
Este filtro, se dice que tal vez  ahorraría el trabajo de emitir leyes regulando la desconfianza, y evitar como las severas pérdidas económicas del erario público.
Ya Charles Merriam  - uno de los padres de las Ciencias de políticas  y desde la promoción  del   conductismo en la ciencia política, escribió en 1926 una suerte de  listado de  atributos que los líderes políticos deberían poseer:

·       Inusual sensibilidad para la dirección de tendencias sociales e industriales.
·       Percepción rápida y aguda de los posibles cursos de acción de la comunidad, con una consecuente rápida acción.
·       Facilidad para combinar grupos y compromisos, diplomacia política en ideas, políticas y distribución de cargos.
·       Facilidad para los contactos personales con una gran variedad de tipos de personas.
·       Facilidad para la expresión intensa de los sentimientos e intereses de grandes grupos de votantes.
·       Coraje semejante al del comandante militar.

Reecomendaba igualmente el examinar a fondo los comienzos del líder, sus orígenes ancestrales, sus padres, sus compañeros de juventud, su medio, su vida de juventud y su educación, entretenimiento, intereses e ilusiones, incluyendo la historia médica y todo dato biológico y psicoanalítico posible; deberíamos indagar sus rasgos intelectuales y temperamentales usando todos los mecanismos de la psicología moderna, la psiquiatría y el sentido común.

La zona púrpura (1)


Hauriou,  en la página 72 de sus   Prècis de DroitAdministratif et de DroitPublic, 4ª ed., París, 1914, afirmaba que (…) la definición exacta y la distinción entre Gobierno y Administración constituye una de las grandes dificultades del derecho público (…) Con cita de M. Esmein añadiría (…) Desde un punto de vista descriptivo y orgánico, la sociedad política  es como una máquina potente y complicada;el gobierno es el motor y los funcionarios de la Administración, los órganos de transmisión y las ruedas  de la máquina (…) . Si difícil era en aquel entonces la polémica distinción entre política y administración, hoy lo es más todavía por la  heteropráxis dominante sobre  una supuesta ortodoxia. Supuesta porque la separación/dicotomía es falsable, empírica y  teóricamente.

 Se ha venido utilizando comúnmente la expresión ‘huida del derecho administrativo’ tanto en el sentido inicial de una herramienta útil para que las empresas públicas tengan más flexibilidad a la hora de relacionarse con sus proveedores o en el resto de sus dinámicas empresariales ad intra o ad extra. Ahora  predomina la acepción de  instrumento fraudulento para  el logro de la distracción del control estándar de la tecnoestructura destinada a la obtención de ingresos ilícitos y extraños al erario público y que se ha demostrado ser el hábitat preferido para corrupción, desviación de poder, y además de espacio de colonización partidista, desde el cual asegurarse el control del poder administrativo y el de la dominación social por mor de la burocracia. En la literatura anglosajona se denomina espacio purpura, como locus indefinido entre lo político (rojo) y lo administrativo (azul)  y se ha argumentado para la deconstrucción de la ortodoxa dicotomía política-administración wilsoniana. (Cfr, Alford,Hartle,Yates, and Owen “Into the Purple Zone: Deconstructing the Politics/Administration Distinction” en  The American Review of Public Administration , Marzo,2016)

Esta zona no es muy distinta entre los países y las tradiciones administrativas    y es coincidente  con la denominada zona de  ‘interfase’, para Nora y Minc como espacio  intermedio entre la decisión política y la actividad administrativa. Como cometido de bisagra entre la zona política representada por los políticos electos, asesores, personal de gabinete... y la zona representada por los profesionales de la Administración. En ella la confianza política y la racionalidad técnica -altos cargos, asesores y directivos públicos- se entremezclan en proporciones diferentes según su mayor o menor participación en las diversas fases de la formulación o implementación de las políticas públicas. También se ha referido a ella Ziller como ‘tercer espacio o bisagra’, para Ziller lo es la zona de intersección entre política y administración en el que se tensiona entre la legitimidad política y la burocrática, entre la racionalidad ideológica y la técnica. O puede verse en las confluencias entre el ápice estratégico y la línea intermedia de la estructuración de Minztberg.

Esta zona púrpura se daría especialmente en tres escenarios, la dirección política de las unidades administrativas, la libre designación de puestos de jefatura, la dirección y la composición de miembros de las empresas públicas y determinados organismos autónomos, especialmente los reguladores.

Sobre esta eterna cuestión  el Diario del Derecho municipal  de Iustel, da razón de un artículo (El Mundo, 21.04.2017), de los administrativistas  Sosa Wagner y Mercedes Fuertes, en el cual los autores consideran que la elección de los órganos directivos de los principales organismos del Estado se inicie con una convocatoria pública, que acabe con un sorteo sobre los candidatos técnicamente aptos.  Propuestas que puede dar frutos y presentarse como una buena medicina contra el clientelismo partidista es el de las organizaciones especializadas técnicamente muy complejas que existen en el Estado (también en algunas Comunidades autónomas): Banco de España, Comisión Nacional del Mercado de valores, Comisión de Mercados y Competencia, Junta de Seguridad nuclear... Pero también en órganos de fundamental importancia como son el Tribunal Constitucional, el de Cuentas o la Autoridad de responsabilidad fiscal. Y por supuesto el Consejo General del Poder Judicial.

Se supone que el sorteo sustituiría a la decisión de que los finalmente elegidos para el puesto son los más idóneos, ya que el criterio de la idoneidad tiene muchos matices y se presta a pervertir la discrecionalidad en pro de la arbitrariedad.  En suma se dice en el referido alegato  que “tras comprobar de forma rigurosa y con transparencia, trayectorias y méritos alegados, se confeccionaría la lista definitiva de los candidatos, que sería la que serviría para realizar el sorteo”.

Por el momento cualquier sistema distinto al actual parece más adecuado sistema aproxima a lo que decidimos hace años y se plasmo   en el 103 y 23 de la CE de 1978.

jueves, 30 de marzo de 2017

Ciencias de políticas (y 6): ¿Paradojas para pensar?



Ante estos datos cabe preguntarse  lo siguiente sobre la paradoja del análisis de políticas;

ü si estos países de cabeza que ocupan buenas posiciones toman sus decisiones de una manera lo más próxima posible al análisis de políticas (científico o no).

ü Si simplemente los decisores públicos toman sus decisiones desde una racionalidad instrumental y material  que les lleve a adecuar la ecuación medios a fines a cotas muy eficientes.

ü  Si estos decisores no hacen análisis sistemático o de políticas, pero  son muy respetuosos con la cultura democrática de satisfacer lo mejor posible a la ciudadanía, procurando políticas de alto valor público, utilizando cada país las técnicas de organización que considera oportunas. 

ü Si los políticos decisores no tienen nada de especial pero si existe un cuadro de directivos profesionales o y de altos funcionarios con grandes habilidades específicas para la gestión Pública .

ü Si la ciudadanía es muy exigente y existe una cultura muy participativa y colaborativa que hacer que el sistema se retroalimente y funcione con muchas sinergias que permiten outputs eficaces y de gran impacto.

ü Es posible que se dé un conjunto de todas o varias de estas  cuestiones del tal manera que  existen  de variables positivas en torno al momento decisivo y al operativo.


Cada vez  parece que nos hallamos ante ciertas  deficiencias del análisis de políticas tradicional en la producción de un conocimiento específico y aplicativo para la toma de decisiones públicas y para la elaboración de políticas.  El mismo parece no superar el aspecto descriptivo y no lograr su dimensión descriptiva. Dicho con términos más propios, no se ha logrado la  orientación hacia las políticas que predicaba Laswell para las ciencias de políticas que contenga la  doble dimensión del conocimiento “del” proceso de la política y “en” el proceso de la política”.
También quepa una razón menos dramática y siga estando presente  aquella opinión de Ronald Reagan, ante la retirada de fondos públicos para los programas de análisis de políticas de su época de que (…)para qué gastarse recursos en evaluar lo que ya se sabe que se hace mal (…) o (…)El gobierno no soluciona problemas; los subsidia (…).

Ciencias de políticas (5): Metaevaluación  crítica de la acción política

 Tomemos ahora como referencia aportaciones y  datos sobre el fenómeno del impacto de la acción política y su conexión con la toma de s   decisiones:


A) Nancy Shulock en  el Journal of Policy Analysis and Management vol. 18-2 de 1999), en el trabajo “La paradoja del análisis de políticas: Si no se usa para que producimos tanto sobre ello”,  mantiene que los estudios empíricos, la teoría de la ciencia política y la sabiduría común sugieren que el análisis no es utilizado por los formuladores de políticas para tomar mejores decisiones políticas.  
Mantiene así  una crítica de la visión tradicional del análisis de políticas y ofrece   la perspectiva alternativa de que el análisis de políticas puede ser un instrumento más efectivo para el proceso democrático que para la resolución de problemas.  

 B) Recientes  innovaciones en el análisis y la práctica de políticas públicas en las últimas dos décadas han generado nuevas teorías desde los avances de los paradigmas de la democracia participativa y deliberativa, haciéndose eco de esta tendencia el denominado Interpretive Policy Analysis  y su foro Critical Policy Studies.

C) Un informe de este mes de marzo del Instituto de Estudios Económicos (IEE) en colaboración con ESADEgov titulado "El empleo público en España: desafíos para un Estado democrático más eficaz", destaca la falta de una carrera directiva para los altos cargos de nuestras administraciones. Sólo el 27,5%: porcentaje de directivos del sector público español que afirma que tiene autonomía para gestionar su unidad de acuerdo a su criterio. En Europa, esa cifra sube hasta el 61,5%.

D)Leemos este mes también que en términos de indicadores de bienestar general los países del norte de Europa  con Noruega, Dinamarca, Islandia y Suiza  a la cabeza, se situan a la cabeza   de  150 países  analizados.  Burundi, Tanzania, y República Centroafricana en su  cola y Estados Unidos,Alemania, Francia o España, se sitúan respectivamente en el lugar 14, 16, 31 y  34.   Los indicadores  son el PIB, las ayudas sociales, la esperanza de vida, la libertad, la generosidad y la falta de corrupción, y en buena  manera coinciden con otros análisis como el del Índice de Desarrollo Humano o Índice de Efectividad del Valor Público.

Ciencias de políticas (4): Metaanálisis   crítico del estatus científico

Lindblom expresa en The Policy-Making Process  la  tensión entre racionalidad y democracia, entre la eficacia del gobierno y la participación y control de la ciudadanía, tensión que acompaña a  cualquier discusión acerca de cómo se elaboran de hecho las políticas o cómo han  de elaborarse normativamente. Para el autor, entre el conflicto entre el análisis y la política en la confección de las políticas hay que optar por la posibilidad de su  complementariedad, y si no,  optar por la política real y desde esta opción reelaborar el sentido y alcance del análisis.  Así pues las interacciones (negociaciones, cooperaciones, intercambios) como actitudes intencionales de solución de problemas colectivos puede substituir  al análisis, como políticas pertinentes y eficaces. Para Lindblom son  una alternativa al análisis (modelo del ajuste partidario mutuo) pues por sí mismas frecuentemente resuelven o aminoran los problemas,  establecen o hacen las políticas, o  logran soluciones en donde falla el análisis.
Para Dye (Policy Analysis,1983)  el análisis de políticas  puede incluir la investigación de las causas o de las consecuencias de las políticas. En los estudios de las causas de las políticas públicas, éstas son las variables dependientes y el analista busca explicarlas con referencia a variables independientes -fuerzas sociales, económicas, tecnológicas, políticas.  Según Landau (“El ámbito propio del análisis de políticas”, American Journal of Political Science, 21-2) para algunos la política es un asunto de valores -ideológico/normativos-, y para otros  una estrategia, diseño o programa, y para otros abarcaba ambos. Dependiendo de la opción el análisis de políticas es más científico en sus formas, que en la sustancia.
Landau pone cierto orden a la cuestión y  así podemos hablar del grado de cientificidad, racionalidad - formal o material en sentido weberiano – de cada decisión, pues en todo orden político y social habrá una razón para actuar conforme a valores, necesidades, creencias, compromisos, etc.
En suma el análisis de políticas es hijo de su origen democrático y evolución académica de las ciencias de políticas, y de su interacción con la matriz Ciencia política tiene la insuficiencia que tiene, como ciencia social y sobre todo, porque en la política empírica, - no obstantes honrosas excepciones - no hay más servicio a la ciudadanía que poder sobre ella. Así que parece  más acertado hablar de  la realidad como proceso de políticas y no como ciencia de políticas; la política es lo que es y no lo que debiera, no obstante a posiciones normativas.  
Hay que poner las cosas en su sitio y llamarlas por su nombre  para un ejercicio metaevaluativo sobre el propio análisis y expectativas  de  la disciplina. En nuestro trabajo “Evolución de modelos y enfoques para el análisis de la “acción pública”: del discurso a una nueva dinámica normativa (GAPP,2014)”  ya dimos cuenta de la necesidad de reorientar el análisis de políticas, en busca de nuevos y posibles enfoques científicos, ya que la teoría inductiva corrobora que los métodos descriptivos  tiene mucho que ver con la realidad empírica que poco o nada se compadece con los modelos normativos óptimos, enfoques sinópticos o semejantes.

Ciencias de políticas (3): La implementación  de políticas

Pressman y Wildavsky ya anteriormente en 1974 habían denunciado que el PPBS había fracasado siempre en todas partes. Vildawsky con Majone se uniría a quienes postulaban una deriva de la política pública, entendida como distorsiones su aplicación. (“¿Implementacion como evolución”? en Policy studies Review Annual,1978).
Pero fue la obra Implementation de Pressman y Wildavsky  la que dio cuenta de que lo que se decide hacer no resulta ser lo que se ha implementado. El subtítulo de la obra ya anticipa el contenido del libro; Cómo grandes expectativas en Washington se desvanecen en Oakland; O, por qué es asombroso que los Programas Federales no funcionan en absoluto, siendo esta una saga de la Administración de Desarrollo Económico, contada por dos observadores simpatizantes que buscan construir la moral en una Fundación. El contenido de los capítulos hace lo propio al hablar de apariencias, de la complejidad de la acción conjunta, de lo que se aprende de la experiencia y de que, a la postre, la implementación como puesta en marcha de la política es evolución, mutua adaptación y exploración.
En suma la ejecución definitiva de la decisión política estará mediatizada por innumerables y diversos factores de los subsistemas sociales siempre cambiantes que deben ser tenidos en cuenta por quienes han decidir,- labor intelectual -  y que las estrategias emergentes (factibles y posibilistas) son el resultado de  la frustración o ingenuidad de una estrategia deliberada pensaba como para actuar en un laboratorio y no en un sistema social muy complejo y no pocas veces beligerante, como ocurre especialmente en las políticas redistributivas. Al  final la política  en su ejecución resulta más como el resultado de flujos emergentes, a los que el diseño primigenio va ajustándose, máxime cuando este tan solo es una mera directriz (lo refiere como estrategia de sombrilla). En suma la política es el resultado de ajustes in itinere, de aproximaciones sucesivas, incrementalistas y decrementalistas, un proceso en el que se permite tanto el aprendizaje activo como el control consciente.

Ciencias de políticas (2): El análisis de políticas




Como ya hemos indicado previamente las ciencias de  políticas surgen con la orientación (Laswell) de pasar del conocimiento  ‘de’ al conocimiento ‘en’ las políticas, para mejorar el proceso y el impacto de la decisión a través del conocimiento aplicado.  También sabemos que la propuesta sinóptica – denominada análisis de políticas - no fue la mayoritaria en el debate académico por su enfoque excesivamente científico, en contra del más político – denominado ciencias de políticas -.  
Par la Ciencia de la Administración  fue el análisis de políticas  el más propio de su enfoque, no obstante el conocimiento de los factores  y  restricciones en el proceso político. No se trata aquí de ver la intención de  un maniqueísmo entre la política y la ciencia, sino de conocerse las causas de todo lo que incide en el proceso político, máxime cuando se trata de la otra democrática frente a la decisionista totalitaria (vg. Carl Smith).
Instrumentalmente   el análisis de políticas es una técnica utilizada  para permitir el examen y evaluación de las opciones disponibles para implementar las metas políticas. Un  proceso de discernimiento intelectual  para determinar cuál de las diversas políticas alcanzará un determinado conjunto de objetivos a la luz de las relaciones entre los medios y los fines.
 El análisis de sobre una  política ya existente, será analítico y descriptivo, explicando su porque es así. Pero el análisis, en un segundo momento será prescriptivo sobre una política innovadora cuantitativa o cualitavamente.
Así hay que distinguir las limitaciones de todo tipo – análisis de factibilidad - en este propósito, de  la utilización perversa de la ciencia o de la política en una razón instrumental determinada que no respeta la razón material de su debe ser y que en el  caso de nuestro contexto socio-político  la normatividad exige la producción de outputs  para un mejor  servicio público a la sociedad democrática que buscara ahora  mejorar el bienestar social.
Von Misses  ya afirmaba en su Burocracia, gestión empresarial y gestión burocrática (1944) que los gobiernos no eran omniscientes tal y como querían hacer vernos los planificadores – como podía ser los sistemáticos o los sinópticos posteriores.  Más tarde  Mintzberg en “Una estrategia emergente para la política pública” (Gestión y Política pública IV-I,1995)  ante  la imposibilidad de  estrategia deliberada, intencional, una norma de acción sumamente racional (de invernadero), apuesta  por una  de tipo  emergente, que vaya adaptándose a nuevos ajustes surgidos en el procesos, sin dejar de responder a un propósito  deliberado.  El citado autor se consideró falaz y no valido en la praxis el sistema  presupuestario PPBS y los intentos de McNamara por los modelos analíticos en la política y  que el sistema nunca fue un medio para crear estrategias ni para formulación de políticas. Más   bien un mero sistema de programación y presupuestación pero no de planeación.

Ciencias de políticas (1): Análisis sistemático




El discurso político de las políticas se introdujo en la campaña presidencialista de Robert Kennedy en 1968 frente a Macarty  al afirmar que no venía a luchar contra otros políticos sino a proponer otra manera de “hacer políticas”. Kennedy ya tenía experiencia en  evaluación de políticas educativas siendo senador por Nueva York en los años anteriores.
El Secretario de defensa USA (1961-1968) Robert MacNamara ha sido presentado como el precursor de la institucionalización del análisis sistemático en las políticas públicas, desde su experiencia de analista en la USAF y  este tipo analítico es el antecedente empírico inmediato en el análisis de políticas. El campo de análisis de sistemas se relaciona estrechamente con el análisis de requisitos o con la investigación operativa. Supone una investigación formal explícita llevada a cabo para ayudar a un decisor a identificar un mejor curso de acción y tomar una mejor decisión.
La institución de análisis de sistemas de McNamara  suponía en primer lugar, considerar los "sistemas" como un contexto tan amplio como sea necesario, mientras que el “análisis”  supone  reducir un problema complejo a sus partes componentes para una mejor comprensión El análisis de sistemas permite la comprensión de un problema complejo al examinar los  factores significativos.
La utilización por MacNamara del método en el departamento de defensa supuso la crítica de ser instrumento y no fin en sí mismo pues fue utilizado para que los analistas  civiles  apoyaran las decisiones que McNamara ya había adoptado en contra de la corporación militar.
La praxis  más notable del análisis de sistemas fue el Sistema de Planificación, Programación y Presupuesto (PPBS) instituido a principios de los ’60  para analizar los requerimientos de defensa y producir un presupuesto de defensa a largo plazo y orientado a programas, siendo un objetivo clave la  racionalización de las inversiones en sistemas estratégicos de suministro nuclear y responder a la pregunta de su  suficiencia.

Los  ‘objetivos  básicos’ del PPBS fueron :

Ø Intento de poner los temas del programa de defensa en un contexto más amplio y buscar medidas explícitas de necesidad y adecuación nacional.
Ø Consideración de las necesidades y los costos militares juntos.
Ø Consideración explícita de alternativas al nivel de decisión más alto
Ø El uso activo de un personal analítico en los principales niveles de formulación de políticas
Ø Un plan que combina tanto las fuerzas como los costos que proyectan en el futuro las consecuencias previsibles de las decisiones actuales

Ø Análisis abierto y explícito, es decir, cada análisis debe ponerse a disposición de todas las partes interesadas, para que puedan examinar los cálculos, datos y suposiciones y retroceder los pasos que conducen a las conclusiones.
Ø La ‘experiencia’ demostró que los datos producidos por el análisis eran tan amplios y tan complejos que, aunque estaban a disposición de todas las partes interesadas, ninguna de ellas podía cuestionar las conclusiones.

En resumen se ha definido al análisis de sistemas como el proceso de estudiar de un procedimiento  para identificar sus objetivos y propósitos y crear sistemas y procedimientos que los logren de manera eficiente". Otra visión ve el análisis de sistemas como una técnica de resolución de problemas que descompone un sistema en sus piezas componentes con el propósito de estudiar cuán bien trabajan e interactúan esas partes componentes para lograr su propósito.  Análisis y síntesis, como métodos científicos complementarios, ya que cada síntesis se basa en los resultados de un análisis anterior, y cada análisis requiere una síntesis posterior con el fin de verificar y corregir sus resultados.
Muchos de sus elementos están presentes en el análisis de políticas – entendida como la opción sinóptica en las Ciencias de políticas – y muchas de sus dificultades y disfuncionalidades también.

lunes, 13 de marzo de 2017

Administración Pública y Gobernabilidad: Teoría de lo Público, Valor público y Confianza básica (y 3)

Una lectura sistemática ubicaría la propuesta de Moore  dentro de la etapa de la NPM, si bien coincidente con  las propuestas de segunda generación, en las que la eficiencia y el control presupuestario no es lo más importante o lo único que hacer. Se trata desde luego de una estrategia gerencialista  pero específica para lo público, lo que de suyo ya tiene de valor añadido, aunque solo sea por la superación de la memez y el papanatisno de imitar lo que no es útil, aplicar isomorfismos inacoplables, desatender las contingencias, por quien sumido en ideologías `pret a porter’, obvia el qué ni el cómo de lo público.
De otra parte  visto el marco teórico sobre el  ‘Valor Público’ este debe  centrarse  en la capacidad de los Gobiernos para que sus Administraciones  orienten su trabajo hacia lo que más le importa a la gente  y con sus preferencias.  El resultado de esta situación es mejorar la calidad de vida, ser más efectivos en la provisión de servicios públicos y sobre todo, contar con una mejor capacidad de respuesta. Se produciría más valor público si se genera un buen nivel de vida y oportunidades y garantías  en el su  acceso universal.
 Un indicador de valor público (IVP) es  el Índice de Desarrollo Humano –IDH-   elaborado por el Programa de las Naciones Unidas para el Desarrollo.  Tres parámetros vienen  a  configurarlo;  1) el nivel de ingresos por persona;  2) el nivel educativo y 3) la esperanza de vida actual.  Es posible calcular el desarrollo del valor público en cada país - “Índice de Efectividad de Valor Público” (IEVP)- y así valorar periódicamente la calidad de sus políticas como sostiene Hintze.
Pero a mi juicio  este valor debe transcender la materialidad de los bienes y servicios y debe  relacionarse con otra aspiración en el modelo de bienestar, cual es  el mantenimiento de la ‘confianza básica’. Es éste un  término de psicología social  -  deudor de Eriksson en el área de infancia y sociedad - , para referirse al bienestar que produce la tranquilidad de confiar en que no va a pasar nada grave  en sus vidas. Su pérdida  supone en  general un estado de  ansiedad  y temor colectivo de carácter anticipatorio  (vg. terrorismo, catástrofes...) Supone tanto la capacidad que tienen las personas para confiar en sí mismos y eventualmente en los demás. La confianza básica de la colectividad  en la Administración Pública  depende en gran medida del respeto por los valores y principios fundamentales tanto por la comunidad de Gobierno como por la propia  sociedad, que procura entenderse a sí misma y respetar los derechos de sus miembros. Hay buena gobernabilidad si la sociedad piensa que los poderes públicos minimizan los riesgos de toda suerte en la vida ordinaria  o garantizan el pronto restablecimiento del orden o status quo en los casos extraordinarios.
La gran prueba para un gobierno democrático es si su ciudadanía prefiere los servicios públicos  o los privados, y saber por qué. Es sabido, pro ejemplo,  que la ciudadanía finesa en su totalidad prefiere la educación pública a la privada, y no es porque sea gratis o más barata. Que sea eficaz por su contenido y medios, inclusiva, ajena a las intromisiones ideológicas, correlacionada con otras políticas sociales sobre la familia, etc. parece que constituye un acervo plausible universalmente.
La gobernabilidad de hoy se plantea como reto general  mantener los índices de valor público y los niveles de confianza básica de la ciudadanía propios del welfare state en un contexto en el que hábitat ha mutado.
La NPM en este sentido o no ha podido, no ha querido o no ha sabido mejorar el estatus y menos aún hacer gala de uno de sus eslóganes, ‘ hacer más y mejor  con menos’. Casi el paradigma que nos ha legado sea el de  ‘hacer menos y peor’ y la lección la de que ‘los políticos lo hacen pero que los funcionarios’. Ya hemos tenido ocasión de afirmar que en términos generales la NPM ha sido calificada de fracaso, no obstante algunas buenas propuestas. Entre ellas debemos considerar la del valor público y desarrollarla teórica y empíricamente en el paradigma dominante  Europeo de ‘Estado neoweberiano’,en virtud de al menos dos de  sus grandes características ;  Reafirmación del rol  del Estado como el principal facilitador de soluciones a los nuevos problemas de la globalización, el cambio tecnológico, los cambios demográficos y la amenaza al medio ambiente; … y  preservación de la idea del  servicio público con un estatuto particular, sobre su cultura y condiciones.

Cfr.
Conejero Paz, E. (2014). “Valor Público: una aproximación conceptual”, 3C Empresa vol.3 – 1.
Frederickson,H.G (1991).   “Teoría del público para la Administración Pública”, Administration & Society,.22- 4.
Hintze, O.  ¿Es posible medir el valor público? Biblioteca Virtual TOP sobre Gestión Pública.
 Moore, M.H. (1995). Creating Public Value: Strategic Management in Government, Harvard University Press.
Pinazo Hernandis, J. (2007). Neoinstitucionalismo  estratégico y gobernabilidad: un enfoque sistémico y prospectivo para políticas de  gestión pública en América Latina, Univ. Alicante.