sábado, 12 de febrero de 2011

Productividad y Sector Público (y 6): Weber ¿profético o exagerado?


Weber, en 1919 en La política como profesión, diría algo que confieso que nunca me ha gustado reconocer como axioma. Ante las juventudes universitarias que habrían de recomponer una Alemania en caos diría (…) El que busca el bien de su alma y la salvación de las demás no realiza su búsqueda por el camino de la política que tiene problemas completamente distintos y que sólo pueden resolverse mediante el ejercicio del poder coercitivo. El genio o demonio de la política vive en perpetua tensión interna con el Dios del amor, incluso con el Dios cristiano en su expresión eclesiástica, y en cualquier momento esa tensión puede estallar en un conflicto insoportable. Esto ya lo sabían las personas incluso por la época del dominio de la Iglesia (…)
Reconozcamos como acertada la hipótesis de Weber de que la lucha política en muchas de sus facetas (de, desde, en, entre, con, contra…) hay que hacer agua en algunos principios. Añado como tesis empíricamente comprobada que el intento de moralizar la política desde posturas filosóficas o religiosas, tampoco ha sido un éxito o incluso la moral pública ha llegado a pervertir la privada.
Personalmente creo que quienes se ocupan de lo público no son ni ángeles ni demonios, como tampoco lo son quienes se ocupan de otros asuntos, e igualmente pienso que la democracia y sus instituciones tienen los mecanismos suficientes – con la necesaria adaptación constante – para que prevalezca el interés general. El problema es cuando no se hace uso de dichas instituciones y/o las mayorías absolutas convierten a las democracias en mejor formalismo.
Antes que Weber, en 1887 LORD ACTON, dirigió una carta al obispo Mandell Creighton en la que decía (...) No puedo aceptar su doctrina de que no debemos juzgar al Papa o al Rey como al resto de los hombres con la presunción favorable de que no hicieron ningún mal. Si hay alguna presunción es contra los ostentadores del poder, incrementándose a medida que lo hace el poder. La responsabilidad histórica tiene que completarse con la búsqueda de la responsabilidad legal. Todo poder tiende a corromper y el poder absoluto corrompe absolutamente. Los grandes hombres son casi siempre hombres malos, incluso cuando ejercen influencia y no autoridad: más aún cuando sancionas la tendencia o la certeza de la corrupción con la autoridad. (...)
Por lo tanto, retomando el hilo argumental, es mejor que desde diversos ojos se pueda decidir qué y cómo producir, para evitar que los genios se equivoquen en sus inquebrantables decisiones, que se justifican por sí solas en su origen, más que por sus efectos.
Ya hemos visto que lo de la productividad pública es terreno pantanoso. Algunos han preferido los grandes eventos, dictar leyes, formalizar convenios, otorgar subvenciones, favorecer a los suyos, crearse un crédito en favores, administrar la miseria - ahora que la mies es poca y muchos los llamados - o atender al pluralismo tratando de satisfacer el mayor número de demandas del ambiente… Yo que prefiero los efectos – por sus obras los conoceréis – me gustaría ahora una productividad que se dedicara a mantener los éxitos de estos años. Por mencionar algunos en los diferentes niveles administrativos y de indudable valor público apreciado por la colectividad objetiva mencionaríamos, además de los servicios esenciales y el aseguramiento de los derechos u libertades fundamentales, el tejido universitario, el jardín y parque fluvial del Turia, el parque natural del Saler y la albufera, la calderona, el AVE, el metro, la restauración del patrimonio histórico-artístico y cultural, los paradores nacionales y la integración europea con nuevo paradigma de convivencia política. Todo eso ha aportado un indudable valor público.

Productividad y Sector Público (5): La fábula de las abejas

Nuestros vecinos franceses cuando alguien les pregunta cómo les va, ¿va todo bien? ¿Cómo va eso? utilizan la expresión “comment ça va?”, o un coloquialmente ¡ça va¡ similar al manido ok. Va bien.
Un artículo intitulado ‘sin democracia económica no hay democracia política’, refleja que a finales de 2010, estamos peor que hace un año. Cualquiera puede haber leído que el Estado no ha ingresado en la tesorería de la Seguridad Social 5.207 millones de euros por cuotas de los trabajadores que están en situación de desempleo, que España, se enfrenta a la perspectiva de años de deflación dolorosa y agotadora. Hemos podido leer igualmente que un Ayuntamiento Valenciano de gran dinamismo en los últimos tiempos se ha visto forzado a la reducción notoria de su plantilla. Los mismos de otros de la Comunidad Madrileña, por no hablar de los precedentes en Andalucía.
Visto el comportamiento colectivo, a pesar de la crisis, España no va bien, pero a la gente, en general, vive razonablemente bien. Ya no como en los felices previos, pero tampoco como en la posguerra. Relativamente según con quien nos comparemos, va bien. Podría atribuirse esta suerte de complacencia ciudadana al nivel de bienestar público conseguido en estos últimos años, que permite disponer de parte de la renta, al estar sufragados públicamente una buena parte de las necesidades vitales clave del Estado del Bienestar como se sabe -. Por eso, en esta crisis económica, mientras el producto interior bruto de Europa cae tanto como el de Estados Unidos, los europeos no están sufriendo el mismo grado de miseria.
Me viene a la memoria que el, 11 de mayo de 2007 se publico un artículo mío en las provincias intitulado ‘La fábula de las abejas’, que hablaba de la tesis de Mendeville sobre cómo los vicios privados contribuyen a la prosperidad pública, el cual en un tono irónico, criticó, ya en su época, cómo multitud de personas vivían de las miserias del prójimo.
Acaso no vivimos ahora una complacencia colectiva con la actividad política, permitiendo que haya una productividad derivada hacia otros fines no generales pero sí redundan a favor de algunos. Cuando algunos de esos son beneficiarios de esta desviación, la callada por respuesta por muy ilegal o inmoral que sea (Sindicatos, Empresas, Iglesias, ONGs, Colegios profesionales, instituciones educativas…)
Imaginemos que a un partido político en el gobierno, se le ocurriera establecer una trama público-privada para prestar servicios públicos, de suficiente calado como para emplear a sus afines y favorecer a sus clientes. Imaginemos que la cuota de poder obtenida en las urnas les permite ofrecer a sus correligionarios del partido, amigos y parientes y demás compromisos, puestos políticos, en la Administración Pública existente o en las se creen ad hoc (fundaciones, sector empresarial,…) Pero la clientela es tal que el pastel no basta y se ha de recurrir a la contratación administrativa – el contratista adjudicatario se ve obligado a contratar a afines del partido, salvo que la empresa se ha creado al efecto. Incluso podría pensarse que el partido mediante dudosa financiación. Dejaríamos incluso al diablo inventar otros mecanismos, sino fuera porque esta dinámica – denominada del botín, cesantía o spoil system – hubiese ya terminado con la Administración Pública profesional y por el revulsivo que supuesto que James Abraham Garfield (vigésimo presidente USA) el 2 de julio de 1881 en la estación de tren de Washington, fue tiroteado por un abogado a quien no se había concedido un puesto consular que había solicitado.
Esta dinámica del botín que a la generalidad repulsa por trasnochada y antidemocrática, resulta que cuando el militante, empresario… destinatario - aunque sea liberal es el destinatario y piense que conforme al dictum de la excepcionalidad de A. Smith no es merecedor de la intervención pública -, es próximo nos parece una excepción virtuosa. La justificamos porque los meritos del destinatario no le hubiesen permitido vivir de su trabajo porque el mercado es cruel y sometido al darwinismo social. A fin de cuentas alguno pensaría que los partidos la mejor oficina de empleo, incluso la conceden sin especialización, ya se creará, pues lo importante no es la función sino el órgano. Entonces qué más da que el Estado se gaste el dinero vía prestaciones de desempleo que creando puestos improductivos. Podría argumentarse que es otra modalidad del Estado asistencial que incluso permitirá a los hijos del clan elegido progresar en el logro del status y que, tal vez, no hubiera conseguido de otro modo. Pero es más incluso es democrático porque cada cuatro u 8 años el clan cambia, salvo los supervivientes.
Alguna mente muy imaginativa añadiría que estas derivas públicas ocasionan litigios, concursos, malestares, decepciones y frustraciones. Incluso enfermedades. Hacen crecer nuevas empresas y hundir otras. Así que un ejército de abogados, arquitectos psicólogos, médicos, consultores económicos y financieros entran en juego y se crea riqueza, por lo que la actividad de fomento del Estado se cumple si bien los indicadores y demás magnitudes de la productividad son distintos.
Para Bernard Mendeville la cosa estaría clara

(… ) Posteriormente el dios Júpiter, “movido de indignación, al fin airado prometió liberar por completo del fraude al aullante panal, y así lo hizo”.
La deidad desterró los vicios pues y vuelve orden, de tal manera que “los Tribunales quedaron ya aquel día en silencio, porque ya muy a gusto pagaban los deudores, aun lo que sus acreedores habían olvidado, y éstos absolvían a quienes no tenían. [...]
Todos los ineptos o quienes sabían que sus servicios no eran indispensables se marcharon; no había ya ocupación para tantos. [...]
¡Contemplad ahora el glorioso panal, y ved cómo concuerdan honradez y comercio! [...]
Se va el espectáculo, velos se esfuman, y aparece con faz muy diferente. Pues no solamente se han marchado quienes al año se gastaban enormes sumas, sino también multitudes que de ellos vivían viéronse obligadas a tomar igual camino. En vano pretenden pasar a otros menesteres, pues todas las profesiones están colmadas.
Los precios de las casas y de las tierras decaen: [...] el arte de construir está casi muerto, los artesanos no hallan empleo. (… )

Productividad y Sector Público (4): Des/organización pública

Ya dijera GARCÍA PELAYO que el ser humano apenas puede ya obtener un bien un servicio o realizar un objetivo o satisfacer una necesidad vital sino es por medio de una organización. En esa dinámica el Estado es una organización de organizaciones o un Estado de Asociaciones (Verbandstaat). También diría el notable pensador que en política, más que en otro ámbito no se dan decisiones óptimas, por mor de la racionalidad limitada al no poder contemplar ni toda la información, ni disponer del tiempo para conocer las alternativas posibles. A lo que habría que añadir que en el marco de un Estado pluralista – como es el de asociaciones - cuando se trata de una decisión colectiva, no hay decisión optima para todo el mundo (vg. ¿Qué o a quién subvencionamos?)
Así pues no sabemos si el objetivo buscado va ser productivo por su mismo objetivo (decisión política legítima pero errática). La propia macroorganización genera disfuncionalidades propias o cuando las mismas funciones son asumidas o ejecutadas por diversos órganos o estructuras (fenómeno de redundancia). Cuando en la toma de decisiones el Gobierno es sustituido por el nivel administrativo. (Fenómeno sustitución) Sucede con ocasión de que lo urgente prima sobre lo importante, y son los escalones inferiores quienes acaban tomando decisiones (subgobiernos) o por la dinámica incrementalista. Ahora tenemos que las decisiones elegidas – supuestas como las mejores alternativas – tampoco son eficientes, porque hay costes innecesarios por su redundancia, o porque quien acaba tomando la decisión no es el más competente, ya que puede no tener el conocimiento necesario.
Las macrorganizaciones de suyo generan disfuncionalidades, se han señalado como origen de las consecuencias imprevistas, los factores ambientales, los de fragmentación o los psicológicos todo esto le añadimos que una deficiente organización administrativa, entendida como procesos y estructuras sirviera para enmascarar objetivos que no tiene nada que ver con la productividad pública. Quiere decirse que ni aportan valor público, ni tan siquiera valor. Eso sí gasto público. Pensemos sin más en hacer obras megalómanas (una réplica de San Pedro en un país africano) o innecesarias (un polideportivo donde no hay niños) Podría pensarse en obras que tan sólo benefician al contratista (una piscina que no se usa, para la que se acuerdan reformas para agrandarla, asegurarla y aclimatarla)
Es suficiente ejemplo el que la disposición adicional séptima de Real Decreto 30/2011, de 14 de enero, por el que se desarrolla la estructura orgánica básica del Ministerio de Fomento, señale que los titulares de las direcciones generales que actualmente están excluidos de la regla general de nombramiento prevista en el artículo 18.2 de la Ley 6/1997, de 14 de abril, de Organización y Funcionamiento de la Administración General del Estado, mantendrán vigentes las características y razones que justificaron la aplicación de dicha excepción.
Recordemos que el citado artículo 18 de la LOFAGE dispone que los nombramientos habrán de efectuarse de acuerdo con los criterios establecidos en el apartado 10 del artículo 6 entre funcionarios de carrera del Estado, de las Comunidades Autónomas o de las Entidades locales, a los que se exija para su ingreso el Título de Doctor, Licenciado, Ingeniero, Arquitecto o equivalente, salvo que el Real Decreto de estructura del Departamento permita que, en atención a las características específicas de las funciones de la Dirección General, su titular no reúna dicha condición de funcionario. El problema es que aquí, el nominado siempre se cree que es excepcional, como para saltarse la regla general que quiere para los demás. Cuando la norma permite excepciones que se convierten en la regla general es que algo, o es superfluo, o es una mascarada.
No estando, ni mucho menos, en contra de la gestión por agencias, aunque sí contra su inadecuada utilización y proliferación, podríamos seguir con el Decreto-ley 5/2010 de 27 de julio de reordenación del sector público andaluz como una de las medidas de ajuste económico para contener el gasto y el déficit. Éste a pesar de su bondad formal, ya está generando su conflictividad pues, pues los sindicatos piensan que las nuevas agencias van a utilizarse para la entrada por la puerta de atrás de la administración a los trabajadores de las empresas públicas (el sector empresarial andaluz tenía 26.936 contratados al 31 de diciembre de 2009).
En toda esta dinámica no han sido ajenas las reformas administrativas que desde los ’80 se han venido produciendo al socaire de la nueva Gestión Pública (NPM) con la introducción de mayor discrecionalidad política en el diseño y operatividad organizativa. Al menos en España muchas de las prácticas son debidas por un mal uso de la potestad de autorganizativa. Es paradójico que al NPM en busca de mayor eficiencia haya desembocado en no pocos casos en excesivos costes de transacción, en clientelismo o en una patrimonialización de lo público en manos de los gobernantes al uso. Muchos supuestos hay de desviación de poder, fraude de ley y demás prácticas contra legem que han tenido su causa en la posibilidad de la discrecionalidad administrativa (nombramientos, libre de designación, spoil system de circuito cerrado, adjudicaciones de contratos administrativos, sobrecostes, subvenciones justificadas, creación de organizaciones descentralizadas de escaso control público…) y que en definitiva han servido, para el clientelismo a favor de los afines a los grupos, deriva en la que no han sido ajeno el mundo empresarial. No es esto, no es esto, - emulando a un célebre pensador español, convertido en político - lo que se esperaba de la NPM.

lunes, 7 de febrero de 2011

Productividad y Sector Público (3): Formación en Gestión Pública

El Instituto Aragonés de Administración Pública, (I.A.A.P.) ha convocado esta semana el Seminario de Gestión Pública: «Hacia una Administración del siglo XXI», incluido en el Plan de Formación de empleados públicos para el año 2011. El seminario dirigido a quienes realizan funciones de gestión, estudio y propuesta en materias de Gestión Pública o funciones directivas o pre-directivas, pretende dar a conocer los cambios sociales y tecnológicos que van a exigir o estay ya demandado nuevas estrategias de los gobiernos sí como cambios organizativos públicos.
En una serie de seis conferencias a lo largo de todo el año, en clave de debate abierto se abordarán cuestiones como; Mitos, verdades y leyendas sobre el empleo público en España. La reforma administrativa en la encrucijada de la crisis económica; La Administración del siglo XXI. Nuevos valores y nuevo rol del funcionario público; Globalización, gobernanza y gestión pública: algunas propuestas para gobernar el espacio colectivo; Nuevos líderes para una nueva Administración: ¿políticos profesionales o políticos directivos?;La gestión de las competencias profesionales, una nueva forma de gestionar personas; Entrevistas conductuales estructuradas como procedimiento de selección. ¿Es aplicable en el ámbito público?.

Puede observarse que el contenido formativo gira en torno al cada días más importante cometido de los empleados públicos y el de sus líderes – políticos o profesionales - . La reforma del estatuto del empleado público o la de la función pública valenciana de poco sirven si no se cambian comportamientos y hábitos que ahora no sirven o incluso, entorpecen la buena dinámica. Todo el proceso de modernización tiene que estar respaldado por comportamientos, más profesionales y más democráticos. La profesionalidad exige conocer el entorno para ser más capaz y competente para solucionar los problemas públicos. Sin duda iniciativas como esta del Gobierno de Aragón contribuyen sobremanera a la formación profesional de sus funcionarios, no sólo por el contenido del seminario sino por la calidad de sus componentes.
Sin duda pues hay que felicitarse, y desear que iniciativas similares, se institucionalicen en la hermanísima Aragón pues los cambios sociales cada vez vendrán más rápidos.
Esperemos que, a pesar de la situación económica, puedan experiencias similares darse en nuestras Administraciones , y como no la valenciana. La diversidad, fragmentación y dinamismo que, como signo de los tiempos, vienen a hacer cada día más compleja nuestra realidad, exige de líderes hábiles y capaces que sepan obtener las mejores competencias y habilidades de los empleados públicos. La crisis puede ser una oportunidad para aprender a gestionar en la complejidad, lo que antes era homogéneo, y por ello más fácil.
El factor de capacidad de los recursos humanos en los procesos servuctivos es una magnitud extraordinaria para la obtención de mejor productividad pública, vista ésta desde cualquier ángulo, no hay foro donde no se insista en ello. Pero la magnitud requiere la variable de un buen liderazgo, no menos capaz y competente.