Haití: otro Estado más sin Estado

Opinión, Las Provincias, 22 de enero de 2010

La dimensión humana del desastre de Haití en términos de sufrimiento humano no tiene palabras, sí oraciones y deseos de muchos. También hay clamores , y uno de los que seguro que se escucha en el cielo, es que no hay mecanismos-estructuras, especialmente las de seguridad para canalizar la ayuda a esa población desolada de nueve millones de personas en un territorio como el de la Comunidad Gallega. Haití ocupa el puesto 154º de los 179 países indexados en el índice de desarrollo humano, que formado por los parámetros de esperanza de vida, educación y renta per cápita, determina el nivel de desarrollo de un país. Ocupa ese glorioso puesto porque los países muy desarrollados no han cumplido los objetivos del segundo milenio, y entre cuyas acciones se encontraba Haití.
Como nos recuerda Intermon-Oxfam en el año 2000, 191 países respaldaron la iniciativa para reducir la pobreza extrema a la mitad en el año 2015.Supuso el primer plan internacional de las Naciones Unidas para acabar con la pobreza y relacionan por primera vez la lucha contra pobreza no sólo con el hambre, sino también con la sanidad, la educación, la igualdad de género y la sostenibilidad medioambiental. Se marcaron 8 objetivos
1. Erradicar la pobreza extrema y el hambre.
2. Lograr la enseñanza primaria universal.
3. Promover la igualdad entre los sexos y la autonomía de la mujer.
4. Reducir la mortalidad infantil.
5. Mejorar la salud materna.
6. Combatir el VIH/SIDA, el paludismo y otras enfermedades.
7. Garantizar la sostenibilidad del medio ambiente
8. Fomentar una asociación mundial para el desarrollo
Haití sigue siendo como otros muchos países un ‘Estado Fallido’ y esto ha supuesto que el seísmo alcanzara una gravedad mayor en su impacto inmediato y consecuencias. Me cuentan de primera mano que la gente lo que tiene es, sobre todo miedo, a ser víctimas de las acciones de delictivas y ha quedado patente que hoteles de postín y residencias de la clase alta se han visto escasamente afectados.
El término de ‘Estado Fallido’ que se puso de moda con el asunto de la piratería en Somalia, apareció en el debate internacional por primera vez en 1999 como categoría utilizada la Cruz Roja internacional y luego ha sido utilizado por representantes de la ONU. Guarda estrecha relación con el paradigma ‘Etsi Stato non daretur’, esto es como si el Estado no existiera o fuera insuficiente o débil.. Surgen instrumentos paraestatales socialmente aceptados (cárteles, mafias, sectas…) que llegan donde la Administración no puede. Supone una desconfianza de la ciudadanía en los poderes públicos en sí, debido a su escasa institucionalización y eficacia.
La idea de Estado fallido es equivalente a un Estado-Administración inexistente o ineficaz y que hace débil al Gobierno al tener poco control sobre su territorio y no existir una acción gubernamental que asegure el monopolio del uso de la fuerza dentro de sus fronteras. Igualmente no se pueden hacer cumplir sus leyes uniformemente debido a las altas tasas de criminalidad, corrupción extrema, un extenso mercado informal, burocracia impenetrable, ineficacia judicial, interferencia militar en la política. Un índice anual publica un ranking de estos privilegiados ‘Estados’, basándose en doce factores determinantes, tales como; la presión demográfica creciente, movimientos masivos de refugiados, crisis económica aguda o grave; criminalización y deslegitimación del Estado, deterioro progresivo de los servicios públicos, violación extendida de los Derechos Humanos…
Se ha puesto en cuestión si el pretorianismo utilizado por los americanos, como uso excesivo o coyuntural de la fuerza militar para organizar la ayuda militar y Francia ha suavizado su postura frente a la utilización de instrumentos pretorianos. Habrá que tener en cuenta la proximidad territorial de USA y recordar que en derrocamiento del Presidente Aristide del año 2004 intervinieron, americanos, canadienses, franceses y chilenos bajo la cobertura del capítulo séptimo de la Carta de las Naciones Unidas. Al final será el pragmatismo político, el que tenga la última palabra. El valor, de la decisión, será tomada en cuenta por sus efectos prácticos. Dicho de otra manera "la decisión acertada es lo que funciona". Lo que debe funcionar es el inmediato restablecimiento del orden como premisa para organizar el caos.
Yo me alegro de que mis impuestos sirvan para que las fuerzas armadas de mi país puedan ayudar mediante la aportación de recursos de todo tipo y me congratulo de que altos representantes de mi Gobierno hayan ido a mostrar su solidaridad.
Me acuerdo de haber leído algo que me llamo mucho la atención referido a la actividad del Estado en la segunda guerra mundial, cuando alguien señaló en la Inglaterra de la postguerra que “si hemos conseguirlo el pleno empleo ayudándonos a matar, por qué no buscar una manera de mantenerlo, pero ayudándonos a vivir.”
Haití junto a países ahora olvidados como Somalia, Etiopía,Sierra Leona,Ruanda… necesitan de instituciones de Gobierno y Administración Pública que hagan funcionar a sus Estados inoperantes. Lo deseable es que fueran las instituciones regionales de carácter internacional las que actuaran en la inmediatez, aunque sea bajo la supervisión de la ONU y la colaboración de países desarrollados y de las ONGs.-

Modernización/reforma administrativa (2): Otra versión de la D3 a la R3.

En la 5ª Conferencia Braibant de 2006 del IIAS, la canadiense y Presidenta emérita de la escuela de Canadá del servicio Público,Jocelyne Bourgon manifestó que las Administraciones son vehículo de expresión de los valores y preferencias ciudadanas. Unos valores perduran y otros cambian y pasan a ocupar lugares dominantes, transformando el papel del Gobierno y la praxis de la Administración Pública y esto está ocurriendo nuevamente. El modelo administrativo actual de partida procede del sistema clásico con un énfasis en el control y diseño organizativo; del modelo neo-burocrático, por su proceso de toma de decisiones; del modelo institucional de los ’50 y ’60 anclado en las ciencias del comportamiento; y del modelo de la elección pública, por su dependencia de la economía política. En definitiva es un estado de transición que no casa ya con la teoría clásica y aún no cuenta con el sustento de una nueva y unitaria Teoría administrativa.
Siguiendo a Frederickson en su libro sobre `La nueva Administración Pública’ señala que “la novedad podría estar también en el uso que demos al tejido, aunque esté raído” por la coyuntura que supone disponer de los valores que guiaron a la Administración Pública tradicional y además de las experiencias adquiridas en los ’80 y ’90. Mientras que la Administración Pública tradicional concedió una base sólida, la NGP parte de una propuesta de valores equivocada, aunque los asuntos de los que se ocupó siguen mereciendo la atención. Una teoría nueva pasara la prueba no sólo por su resistencia, sino por su adaptabilidad a circunstancias nuevas e imprevistas. La novedad estará en el modo en que se teje la tela, pero no en los hilos utilizados. La nueva teoría se presenta como síntesis de ambas experiencias, como una propuesta integradora.
Los elementos de esta nueva teoría se basan en articular un Gobierno-Administración sensible/receptivo, responsable y respetado(confianza Pública). Nos encontramos en el marco de nuestro modelo administrativo continental, con otra propuesta basada en tres R (R3) distinta de la Durant pero hacia el mismo fin de reconceptualizar el rol del Estado-Gobierno-Administración La propuesta ya ha tenido su acogida no exenta de críticas y ajustes, entre otras que o bien se trata de un mero esquema de partida de las de necesidad de una reconceptualización del interés público que se acomode a los aspectos más coercitivos y regulatorios del Gobierno y además requiere encontrar acomodo específico ante las diferencias entre las distintas funciones públicas y ante una Administración fragmentada, dispersa y diversa.
Ya se ha advertido por C.Pollitt del difícil desarrollo de una Teoría integral sobre Administración Pública, algo muy difícil en la disciplina ante la diversidad del pensamiento académico en la materia en el último siglo y las importantes diferencias epistemológicas y empíricas que originan enseguida reacciones críticas a cualquier pretensión teorética. A la vez no hay que olvidar el peso del imperativo político exige atribuir a los fracasos argumentos organizativos, y nunca, cuestiones de naturaleza doctrinal.

El debate no ha hecho más que empezar, y si las reformas administrativas de hace 25 años se articularon sobre la D3, las de ahora partirán desde los esquemas R3. Ya veremos cuando y en qué queda todo esto, teniendo en cuenta el gap y los cleavages generados por la actual crisis financiera.

Algo más sobre Agencias (y 3): No tan novedoso (Las AAI y otros).

Hemos visto que una de los herramientas de la NPM ha sido la descentralización, originándose una moda con la excesiva proliferación de Agencias, QUANGOS o los NPDB (Non Public Departamental Bodies) especialmente en Inglaterra, o en nuestra España, con la más reciente utilización meramente nominal del término para todo tipo de inventos y mostrencos administrativos, en lugar de un adecuado diseño formal y sustantivo – situación a la que se esta poniendo cierto orden con la ley de Agencias Estatales en el ámbito de la AGE -.
Pero las Agencias gozan de historia administrativa con anterioridad a la NPM como es el caso palmario de USA (NASA, CIA, FBI,FAA,FAD…). Lo que no es tan conocido es su historia continental.
A. Delmas, en su ponencia al CLAD de 2008 denominada “El proceso de reforma del Estado en Francia: algunos elementos para contribuir a la reflexión sobre las incidencias de la globalización” refiere que en nuestra vecina Francia al final de la década de los ‘70, la configuración estructural administrativa empezó a adaptarse hacia el modelo comparado experimentado en latitudes anglosajonas, dando lugar a las denominadas 'Autoridades Administrativas Independientes' (AAI). En 2001 eran cerca de 40 los organismos independientes, competentes en varios ámbitos relevantes de la actuación administrativa moderna.
Un estudio del Consejo de Estado encuentra en los años 40 los orígenes lejanos de las AAI, cuando el gobierno de Vichy creó la Comisión de Control de los Bancos. Incluso otros autores identifican sus primicias heterogéneas con anterioridad, concretamente en la Tercera República, periodo que cubre desde 1870 hasta 1940.
Además de citar la experiencia agencial en la CEE, y que tendrá su debido tratamiento - podemos también recordar que el Instituto Internacional de Ciencias Administrativas (IAAS),en su reunión de junio de 1958, celebrada en Lieja, se abordaron las cuestiones acerca de la devolución de poderes, descentralización por servicios y los organismos autónomos. Reconociendo la influencia de estos encuentros en las reformas y cambios administrativos, en lo que a nuestro país, puede recuérdese que nuestra Ley de Entidades Estatales Autónomas es de 1958, de fecha 26 de diciembre de 1958, y vigente hasta el 19 de octubre de 1988. Séis meses después del evento. ¡ Esto se llama receptividad político-administrativa hacia el saber administrativo ¡.

Modernizacion/Reforma administrativa(1): De la D3 a la R3.

Con estos términos se refiere el cambio en las Administraciones Públicas, tendentes a la adaptación estructural, organizativa y funcional a las demandas del entorno social. Supone la adaptación por parte de la Administración a la sociedad ya modernizada, a fin de satisfacer las nuevas demandas, que en el seno de la sociedad, se van produciendo como consecuencia de esos cambios.
Aun utilizándose como términos equivalentes, mientras la reforma responde más la lógica o ideología, la modernización se refiere más a la estrategia.
La reforma administrativa se ha sustentado sobre cinco ejes: ajuste de la organización interna; criterios de funcionamiento; recursos humanos; presupuesto y patrimonio; y comunicación interna y externa.
Supone pues un proceso de reformas en las estructuras y procesos administrativos tendentes al logro de mejores procesos mediante la incorporación de TICs e instrumentos de calidad para adaptar los órganos administrativos a las demandas de los ciudadanos en términos de mayor eficacia y eficiencia. Existe una íntima, e incluso equivalencia en algunos aspectos, entre la modernización, la reforma y las políticas de Gestión Pública.
Se ha hablado de tres momentos en este proceso, referidos como de primera, segunda y generación, a los que nos referiremos expresamente en su momento.
Las estrategias de modernización del Estado (MOS-modernization of the state) han ido variando a lo largo de estos últimos 25 años, así R. F. Durant denomina D3/DDD a los cambios operados en torno a la Desregulación, desactivación y devolución (downsizing, defunding, and devolution) que en el marco de la Nueva Gestión Pública (npm), configurarían según el citado autor, el Estado neoadministrativo frente a la tesis del ‘Estado Administrativo’ de la Administración Tradicional, definido por D. Waldo. Para él el bienestar, la felicidad y hasta las vidas de todos nosotros se basan, en grado considerable, en el desempeño de los mecanismos administrativos que nos rodean y nos mantienen. El Estado es administrativo o no es Estado. El Estado al representar lo público, administra los intereses de la colectividad. La Administración pública es la organización y dirección de hombres y materiales para lograr los fines del Gobierno. El objeto de estudio de la Administración Pública es "el Gobierno en acción", poniendo el énfasis en la racionalidad y la cooperación como elementos sustanciales de la Administración Pública, la cual pertenece al género "administración". La idea central de la Administración pública es acción racional, definida como acción correctamente calculada para la consecución de determinados fines perseguidos. En ‘The Administrative State …’ argumenta que los Estados democráticos estas sustentados por burocracias políticas y profesionales en las que la gerencia científica y la eficiencia no es la idea central del gobierno de la burocracia, aunque éste sea su servicio al público.
Por su parte en la misma línea para Morstein Marx, el Estado administrativo no un Estado carente de órganos legislativos y judiciales, sino un estado en el que la organización y las operaciones administrativas, tienen al menos, cuantitativamente, una especial relevancia.
Frente a la propuesta D3, señala Durant la preferencia - desde la experiencia y los condicionantes culturales que exige el siglo XXI - de opciones articuladas en la denominada (R3), reconexión, reconceptualización y redesempeño,(reconnecting, reconceptualizing, and reengaging). Ello supone reconceptualizar propósitos, reconectar con la red de políticas, redefinir la racionalidad administrativa, recapitalizar los activos, redireccionar los recursos y revitalizar los valores constitucionales. Todo ello referido al modelo anglosajón, pero sin duda aplicable in totum o in bonan partem al modelo continental.
Lo curioso es que en modelo continental existen recientes propuestas, distintas aunque no distantes sobre la base del trinomio R3, de las que daremos cuenta en otro post.

Repensar planteamientos en la Gestión Pública de hoy

“No está probada la eficacia de las fundaciones en la Administración” así lo cree la profesora Carballeira en su trabajo ‘Fundaciones y Administración pública’ recientemente publicado en Atelier. La autora opinar que este modelo de gestión que están siendo las Fundaciones Públicas ha sido un fracaso en captar recursos privados y un nicho de clientelismo y descontrol, además de ser nichos de escándalos.
Para la citada profesora es una figura del derecho civil -una masa patrimonial adscrita a un fin con afán de perdurar - y su traslado al ámbito público no ha cosechado grandes éxitos. Su tesis es la de una deconstrucción crítica del modelo, ya que el fin de ser un medio de captación de recursos privados y de agilizar la gestión pública, al no someterse al derecho administrativo, ha supuesto en la praxis una huida de todo control en contratación o reclutamiento de personal, o sea, ha servido para evitar fiscalización.
Cada Administración autonómica ha fija un régimen distinto. Así pues, como la ley de fundaciones madrileña no fija control alguno, han proliferado como setas.
Sobre su extinción indica que no es tarea sencilla, mientras el fin para el que fueron creadas perviva. Su dinámica y naturaleza no se ajusta a los cambios en las Administraciones públicas, no es pues fácil su adaptación a los cambios, de tal manera que la vinculación de un patrimonio a un fin condiciona la política de los sucesores, hipoteca su gestión.
Como muestra podemos ofrecer el botón del Ayuntamiento de Valencia, en el que en los últimos cinco años 45,3 millones de euros gestionados por cinco fundaciones municipales escapan a la fiscalización y la oposición ha amenazado, ante la falta de claridad, con acudir a los Tribunales.
La dinámica seguida parece indicar una huida de los controles hacia esa familia de entidades público-privadas en las que hay que poner más atención y mayor celo para que no haya un uso indebido de fondos ni tampoco falta de control.
Se indica que tanto el Tribunal de Cuentas y la Sindicatura de Comptes, que son los organismos públicos encargados de ese control, tienen dificultades a fecha de hoy para controlar las cuentas públicas locales. La causa reside en su régimen jurídico, argumentándose que sólo son Sector Público a efectos de la deuda, en el resto siguen un régimen privado.
La oposición ha sido especialmente insistente a con la fundación Turismo Valencia Convention Bureau (TVCB) y con la sociedad Valencia Estrategia, Promoción e Imagen (VEPI), encargada de la promoción de la Copa del América.
Sirva estas noticias para proponer cambios en las maneras de hacer Gestión Pública. No es de extrañar los escándalos de corrupción denunciados, si tenemos en consideración estos mimbres. Las patologías burocráticas no pueden legitimar la introducción de mecanismos y dinámicas que puedan generar peores disfuncionalidades. Los dineros públicos, cada día más escasos, necesitan reducirse para redireccionar los recursos disponibles a tareas mas acuciantes mediante políticas redistributivas.
La necesaria fiscalización no debe quedar en un arma política para que al fin se alojen los trapos en el saco del intercambio de la ropa sucia. El ejercicio de la leal oposición implica el uso de criterios objetivos si se pretende transparencia en la gestión y en su caso, exigencia de responsabilidades.
No se trata de hacer tabula rasa con todo, si algo funciona debidamente, pero sí se pueden establecer mecanismos eficaces (cambios en los sistemas de control, uso excepcional previsto ex lege,unificacion de regímenes en los niveles administrativos...) para que todo funcione conforme a los buenos fines, que siempre se presumen.
¡Empezamos bien el año¡