domingo, 8 de octubre de 2017

Mentira y poder político. Seudología VII


Miguel Catalán, profesor compañero en el CEU de Valencia  nos ofrece  Mentira y poder político el número VII de su ingente  Tratado de  Seudología, que se inició con El prestigio de la lejanía, Ilusión, Autoengaño y Utopía, sabido que la seudología   es el  trastorno mental consistente  en creer sucesos fantásticos como realmente sucedidos.
Ahora nos muestra Miguel otro escenario típico de las prácticas engañosas que nos lleva en un largo viaje por el reino de la falsía, donde se despliegan  todas las mentiras y engaños de la acción humana. Aquí en el número de las mentiras detestables se coloca en primer lugar la del poder político, que es el poder en su máxima expresión. Ésta es el peor de todas las formas de engaño y  aunque también sirva para mantener la paz social,  el engaño político ocupa el puesto más bajo en el conjunto del tratado porque agrega al uso de la fuerza que funda todo dominio la superchería legitimadora que permite a los fuertes ahondar la explotación secular sobre los débiles.
Para el autor el disimulo y la falsedad en interés propio son intrínsecos a todo poder constituido no sólo debido a la mentalidad necesaria para lograr y conservar el mando, sino también debido al origen criminal de ese mando pues  en todo tiempo, en efecto, existe un factor invariable para las ficciones interesadas del gobierno: la necesidad de ocultar la causa originaria, objetiva y al tiempo inconfesable, del actual dominio de unos hombres sobre otros, a saber, la violencia y la opresión.  El  pensamiento intelectual no ha sido ajeno a esta dinámica  pues Max Weber nos diría que  el objetivo normal de la guerra  fue obtener tierras fértiles que produjesen rentas sobre el suelo; Luis de Sant Just que el primer rey de cada dinastía es un usurpador Murray Rothbard que el Estado es una institución de robo a gran escala o añadiríamos  que  según G Burdeau que el hombre inventó al Estado para no obedecer a otros hombres y Ralph Emerson que al que juró hasta que ya nadie confío en él; mintió tanto que ya nadie le cree; y pide prestado sin que nadie le dé; le conviene irse a donde nadie lo conozca.
Miguel Catalán dedica unas paginas a la Administración Pública  y su fisco  ( Capítulo III en los apartados 'El Estado como producto de la guerra y la guerra como forma política del expolio'; 'el fisco como producto del expolio' y 'Fisco y Administración') a en la que no sale históricamente muy bien parada 

(…) La lucha entre los señores feudales y la autoridad real que acabaría imponiéndose era también una lucha por la jurisdicción sobre la gallina de los huevos de oro: el siervo o vasallo ínfimo que permitía a unos y otros vivir sin trabajar. El mismo Parlamento nació entre los siglos XIII y XIV a causa de la necesidad real de obtener beneficios por las cargas impositivas para llevar a cabo acciones bélicas. Las asambleas representativas de los explotadores reunidos por el rey se dedicaban en parte a buscar e imponer nuevos tributos y a repartirse los ya existentes , y en un principio eran vistas con reticencia por los señores feudales, pues implicaban peticiones impositivas del monarca que a duras penas podían arrostrar. Las disputas fiscales y jurisdiccionales entre el Parlamento y la Corona por cuestiones que en Inglaterra se resolvieron a favor del primero, terminaron en Europa llevando a las monarquías absolutistas. Andando el tiempo, la sustitución de las monarquías absolutistas por los estados modernos más racionales y organizados no mitigó el abuso sobre los trabajadores, pues los privilegios de los terratenientes y de las clases señoriales fueron asumidos por la administración estatal; la ingente organización burocrática y militar de ese “espantoso organismo parasitario” (Marx) que es el Estado no ha hecho sino perfeccionar, con el agigantamiento del ejército y la masa funcionarial, una máquina de opresión de la que cada partido toma posesión con gusto al ganar las elecciones . La inmensa organización burocrática y militar que denunciaba Marx ante el fracaso de la revolución de 1848 (medio millón de funcionarios en la Francia de mediados del siglo XIX) sólo tiene sentido por la enorme importancia del expolio fiscal cuando la riqueza de los países aumenta con el desarrollo de la técnica y la liberación de las trabas feudales. A tal expolio obedecían ya los censos y catastros realizados por los Estados y sus administraciones a lo largo de la geografía y de la historia (...)
Yo al menos en este libro, en el que me honro haber colaborado muy modestamente con el autor, veo argumentos de porqué la Ciencia de la Administración  ha fallado en su normatividad o ha sido tachada de ingenua, y porque buena parte de algunos notables pensadores no han podido poner en práctica sus deseos o incluso se han pasado al lado oscuro, y al final no nos queda el derecho como remedio reparador.
De la mentira como variable fuerte del comportamiento humano es consecuencia la falacia de decisiones ancladas en  la buena administración o la de la buena fe en los negocios, son presunciones del sistema y cuyas razones  pueden encontrase en la reciente obra.  

domingo, 1 de octubre de 2017

Pensamiento Administrativo :  Desde Jordana  a hoy  (12)

Garrido Falla  en 1957, unos pocos años antes de la obra de enterría ya afirmó la preferencia  de hablar de ciencias administrativas en lugar de ciencia de la administración desde el parecer de que éstas no son sino las aplicaciones de otras ciencias al estudio de la administración. según él la expresión ciencia de la administración sólo debe emplearse en un sentido figurado y para hacer referencia, a aquellos capítulos especiales de diferentes ciencias en que se plantea la aplicación de las mismas a la administración pública. estas ciencias supondrían un estudio sistemático de las siguientes cuestiones: estudio de la administración pública como un complejo orgánico; el estudio de las técnicas de que dispone la administración para intervenir en la vida social y, más concretamente, para prestar los servicios públicos, con conocimiento de sus ventajas e inconvenientes; y el  estudio de los fines que, en un determinado momento histórico, la administración persigue o debe perseguir, y de las razones que lo justifican. 

Es conocimientos teóricos aquí aplicados a la administración pública serían principalmente los elaborados por la sociología, las ciencias económicas y las ciencias jurídicas.  

Esta significativa afirmación - que a mí juicio junto con los ya reiteradamente expuestas de Dhal,Simon,Caiden, O’kelley  - constituyen el núcleo gordiano de los problemas epistemológicos de la materia  y que como reto  todavía no ha sido superado. Más bien es cada día  empíricamente contrastado. 

Lo que ha sido  un hecho  es que desde Jordana de Pozas progresivamente el Derecho Administrativo Español ha ido abandonando las referencias a la Ciencia Administrativa en los manuales para  estudiantes universitarios, de tal manera, que pocos son los juristas españoles que tienen noticia de una  Teoría política de la Administración Pública o de una Teoría administrativa de la política. En su caso, es bastante más conocida por los economistas, sociólogos de la organización, o ingenieros industriales una Teoría general de administración o de organización. 
 No obstante los trabajos específicos no jurídicos como  los de García de Enterría, Alejandro Nieto o Garrido Falla   se ha mantenido esa tensión más recientemente y en las  últimas ediciones o reimpresiones de  obras generales como la deno puede obviarse que algunos tratadistas si han tenido en sus manuales universitarios una lectura mixta, o al menos, temas dedicados a la  Ciencia de la Administración en diversas  épocas del siglo XX.   A partir de los '60 puede verse en ; 

·         GARCÍA-TREVIJANO FOS, J.A., Curso de Derecho Administrativo, Tomo I, volumen 1. SEU, Salamanca, 1961. 
·         CASTEJÓN PAZ, B.,-RODRIGUEZ ROMAN,E., Derecho Administrativo y Ciencia de la Administración, Tomo I, ICE, Marqués del Duero, Madrid, 1969   
·         BOQUERA OLIVER, J.M.,  Derecho Administrativo, 3ª edic. IEAL, Madrid, 1979, pp. 97 a 112 (Capítulo V. Ciencia de la Administración  y Derecho Administrativo) y 10ª edic. Civitas, Madrid, 1996, pp. 83 a 99 (Capítulo V. Ciencia de la Administración  y Derecho Administrativo)  
·         GARRIDO FALLA, F., Tratado de  Derecho Administrativo, Vol. 1,Parte general, 13 ed., Tecnos, Madrid, 2002, pp.168-187 (Cap. VII. La Consideración no jurídica de la Administración Pública: La Ciencia de la Administración) 

Las consecuencias y síntomas en la actualidad académico-científica y práctica ha sido recientemente descrito por Ramio Matas en La extraña Pareja. La procelosa relación entre políticos y funcionarios de 2015 (cap. I) titulado "La dirección científica como objeto científico: la enigmática Ciencia de la Administración"  en el que pueden recogerse  afirmaciones como las siguientes;  
(…) los directivos y funcionarios no encuentran referentes claros en el mundo académico que discutan con cierto rigor formal y especialmente material los problemas a los que se enfrentan
… de vez en cuando se encuentran un texto, un curso o una conferencia que les satisface parcialmente sus anhelos
… es un problema mundial con muy pocas excepciones
… la Ciencia de la Administración  cada vez se aleja más del formalismo jurídico y del enfoque histórico
… es tan inmadura que ni tan siquiera se pone de acuerdo sobre su denominación (Análisis de Políticas Públicas, Dirección publica, Gestión publica, Gobierno y Administración,  Pública
… el caos está servido y el futuro de la Ciencia de la Administración  será desastrosos: regreso al formalismo jurídico-publico y regreso a la gestión privada
… si todo sigue así  el lugar de los expertos universitarios será ocupado por consultores y profesores de escuelas de negocios  con planteamientos cada vez más discretos y heterodoxos, con el consiguiente demérito de la importante función social de la transferencia del conocimiento por parte de la Universidad  (…)

Como colofón puede decirse que lo descrito es tan patente en la praxis, que ésta lo permite todo, como una esponja, con tal de que luego se escurra bien.

viernes, 29 de septiembre de 2017

Pensamiento Administrativo de segunda generación (11): Otra interpretación de la 'vuelta a Colmeiro'

En anterior entrada titulada  ‘Ciencia de la Administración Pública normativa (2): La fallida  vuelta a Stein o Colmeiro’  señalamos que la mencionada intentona de   ‘vuelta a Colmeiro’ era una emulación española a la vuelta a Von  Stein para abordar el estudio de la  Administración Pública  como algo unitario,  y que  tuvo sus seguidores pero no consiguió su propósito.
MORENO ESPINOZA señala que (…) el imperio del Derecho Administrativo  en el estudio del fenómeno administrativo público, se extiende por casi una centuria, será hasta finales de la década de los 50 cuando emerja a brotes que de alguna forma retoma la tradición forjada por los cameralistas y más precisamente de la ciencia de la administración decimonónica, por lo que se habla de la vuelta a decir de Stein, para hacer referencia a la necesidad de recuperar la rica tradición inaugurada por los cameralistas, los teóricos de la ciencia de la política y que concluye con los estudios de Stein, que cierra a su vez un período por demás prolongado e interesante en el desarrollo del estudio de la ciencia de la administración (…)
 Puede pensarse que - lo viera o no así Jordana - la vuelta a Colmeiro supusiera algo más pretencioso que la conveniencia de contemplar y  comprender la historia administrativa española.  Es decir desde esa comprensión fundamentar  una unidad teórica de la Ciencia de la Administración y el Derecho, como Ciencia del Estado, posición que mantenemos desde la historia administrativa  en Europa conforme a  lo que sigue;
 
I.- La Ciencia de la Administración moderna en sus orígenes  precedió en el tiempo al Derecho Administrativo y ocupó a la Ciencia Política en muy buena parte en sus tiempos pioneros. Ya en Bonnin hay una pretensión de ciencia unitaria sobre la Administración Pública que comprendía Administración y Derecho. Bonnin  penetró en ambos aspectos  pues a la misma obra  intitulo De la importancia y necesidad de un Código Administrativo,,  en  1808 y Principios de Administración Pública en las ediciones posteriores, con el fin de  entender y estudiar las leyes administrativas en consideración a un previo enfoque  sociológico y político  (escribiría en 1821 un libro intitulado Doctrina social). 
 
II.-  Posteriores autores franceses inmediatos se centraron en la óptica jurídica  y aportarían avances en el conocimiento de la Administración Pública, como Gerando (Institutes du Droit Administratif); Macarel (Cour d'administration et de Droit Administratif);  Cormenin (Questions de Droit Administratif ) y Achule de Salvandy, como Ministro de Instrucción Pública, creó cátedras  permanentes de Derecho Administrativo en todas las Facultades de Derecho francesas y lanzó, entre otras ideas, el proyecto de iniciar un estudio profundo y completo de la Ciencia Administrativa.
 
III.- El pensamiento administrativo español de primera generación  (década prodigiosa - 1842-1850-) de De Burgos, Oliván Posada, Ortiz de Zúñiga es también una mixtura de derecho y de Ciencia Administrativa, que se balancea más hacia uno u otros según autores y resulta más afrancesado o más autóctono también según pensadores.
 
IV.-La historia de Von Stein en 1865 siguió el curso francés ante las reticencias sociales e intelectuales de proveer un exceso de poder, que permitiera el retorno al denostado pasado con una actualizada versión de la ciencia de policía ilustrada y un rol dinamizador del progreso por parte de los prestigiosos  Fürst alemanes.
 
V.- Mejor una república y un derecho controlador, se pensó en Europa, con olvido de la complementariedad de establecer prescripciones sobre el mejor gobierno,  si bien nos encontramos pues con algunos autores que consideraron inseparables ambas disciplinas (Ciencia de la Administración  y Derecho Administrativo)  como Orlando o  Ferraris -  distinguieron por ejemplo entre administración jurídica y administración social -  o Meucci - quien  lo hizo entre elemento técnico o material o elemento jurídico o formal- .
No obstante estos no contrarrestaron  la resistencia ya establecida sólidamente por los precitados  Macarel, Di Bernardo , De Gerando, Vivien o Batbie  quienes distinguirían  la Ciencia de la Administración  del Derecho Administrativo por cuanto la primera, establece lo que debe ser, y la segunda, lo que es, diferenciando  entre leyes y principios.
VI.- Ya en el S. XX Lorenz von Stein fue  revitalizado  en Alemania por RUDOLF SMEND  y su doctrina de la integración en 1923  y otros menos conocidos como Peters, Kotgern o Norden  preconizaron  una  ‘vuelta a Stein’ que suponía además de la unidad disciplinar el reconocimiento de su innegable impronta democrática y social ya en el S. XIX.
VII.- En 1961 GARCIA DE ENTERRÍA  en La Administración Pública española. Estudios de Ciencia Administrativa  se hace eco en la colección Estudios de Administración  del Instituto de Estudios Políticos Pública  de la reviviscencia de la llamada Ciencia de la Administración  y que supone un hecho importante pues hubo un tiempo en que bajo la etiqueta del Derecho (Divinarum atque humanarum rerum notitia, iusti atque iniusti scientia) cabía incluir todo género de consideraciones, tanto de sobre la infraestructura social y política como de los aspectos normativos y éticos y aún teológicos sobre la acción humana, con la consecuencia de que el saber político y social ha sido en Europa monopolio de los juristas. Y ya en el S XIX el positivismo gana la baza en la ciencia jurídica y Von Stein no tiene seguidores en su pretensión unitaria y de síntesis  bajo una Teoria de la Administración Pública, que haya de evitar la la disolución de la Ciencia  Administrativa, que terminara produciéndose.
Ante la cuestión de los límites entre Ciencia  Administrativa  y Derecho  Administrativo , García en Enterría se alinea  con las calificaciones de  ‘pretensión pueril’ (Legaz y Lacambra) ‘tonta y tediosa’(Giannini); ‘discusión de sorprendente rudimentalidad’  y de que ‘no vale el papel y tinta derrochados’ (Ballbe) en la medida en que los principios específicos de la supuesta Ciencia de la Administración  no llegaron  descubrirse en Europa , a salvo del trabajo de Stein y la interrupción inmediata del mismo  la dirección nunca posiciones. No obstante  García de Enterría  mantiene  cierta expectativa ante la irrupción americana de los ’50, siendo el mismo en la obra que se sigue el divulgador de los principios de Mooney.
En suma termina su posición con la contundente afirmación (…) El juridicismo europeo mutiló así en un intento de pureza metódica todos sus más ricos y jugosos contenidos, y  no es extraño que hoy vuelva a hablarse, tras una tan  extensa y rigurosa cuaresma,   de retornos a Stein, o al  cameralismo o entre nosotros, y algo ingenuamente a Colmeiro, o más simplemente, a la vieja concepción de la jurisprudencia como arte de lo justo (…)

jueves, 21 de septiembre de 2017

Pensamiento Administrativo de segunda generación (10): González Posada y la Administración Social

Para González Posada – fruto de la influencia de la concepción orgánica de la política - si la sociedad es un organismo, la posición del Estado es la de un órgano, la de un aparato social, por tanto, no puede ser comprendido sino en el organismo, de que forma parte y cuanto se diga de éste, tanto respecto de su estructura como en el de sus funciones, tendrá que  aplicarse al Estado necesariamente.  Sin ser político, tuvo un pensamiento político – krausista-ginerista de carácter  liberal e independiente -  tendente hacia la constitucionalización y socialización del Estado, cuyo germen estaría en la contemplación de la revolución del 1848, ya que para él  toda teoría científica debía basarse en la realidad ya que para llevarla a la práctica deben tenerse en cuenta todas las circunstancias especiales de cada pueblo.
El Estado que propone, es persona y lo  integran personas, es un régimen de personas y una comunión social de hombres. El Estado nace por una ineludible necesidad de la vida humana; la realización del derecho  y el establecimiento de un orden jurídico, alejándose de una concepción gregaria del Estado como de cualquier forma absorbente y totalitaria del mismo. La idea pura del Estado de Gonzalez Posada tiene como telón de fondo el régimen constitucional y mas alla de lo jurídico – con Leibtniz, Wolf y Kant -  encierra en Posada la originalidad de un alto contenido ético, que se convierte en un bello ideal … irrealizable.
La transformación del Estado que suponía el constitucionalismo, en virtud del cual pasa de concretarse en el príncipe a fundirse en la comunidad conlleva un cambio radical en la concepción de la política que ya no es un oficio de príncipes ni tarea de gobernantes, pues referida al Estado se erige en Ciencia General del Estado. Supone tal carácter omnicomprensivo y extensivo de la política que debe contemplarse como un conocimiento reflexivo y ordenado de su objeto: el Estado. Y la naturaleza de ese conocimiento es propiamente filosófico, es decir es una Filosofía política o política filosófica de principios.
 
Siguiendo a Von Stein  adopta la  distinción de las ciencias del Estado, que se refieren a las Relaciones Exteriores, el Ejército, la Hacienda, la Justicia y lo Interior,  pero señalando que la administración política comprende a la Hacienda, el Ejército y lo interior, cuya unidad es el organismo del Estado.  Diría el autor español que en la medida en que el Estado se orienta a un fin jurídico, se pone en marcha la Administración política, en tanto que cuando lo hace con miras a un fin social, se mueve la Administración social. La primera conserva a la sociedad, la segunda preserva a las instituciones de cultura o para fines sociales, que el Estado estableció para crear, promover y proteger.
 
En cuanto a su idea nuclear de ‘Administración social’  Gonzalez Posada se refiere al papel del Estado moderno  nacional es un órgano colectivo de grandes aspiraciones sociales y de  grandes funciones sociales, cuyo origen se encuentra en la ampliación de su esfera de actuación.  Al diferenciarse de la Administración  política, la social  se funda en la intervención activa más o menos directa del Gobierno o del Estado para el cumplimiento de determinados fines sociales. Como el  fin del Estado es el cumplimiento del derecho de modo directo y positivo, el Estado ordena la vida según el ideal del derecho en cada momento, no pudiendo mantenerse indiferente ante  la injusticia. Bien mediante la acción directa de sus miembros, bien  mediante el modo reflexivo en la acción de gobierno, el Estado acude o debe acudir a determinar lo justo y lo jurídico en los actos de su persona social, pues como tal persona está obligada  acudir con  sus medios a satisfacer aquellas necesidades que solo pueden ser satisfechas en virtud de la prestación libre y necesaria de tales medios.
 
Tres de los objetos más importantes de la Administración social  son la instrucción, la beneficencia y la cuestión social en la industria La policía  no es la Administración  misma, sino una de sus funciones. La administración social de Posada no es otra cosa que aquello que Von Stein definía como Administración interna y la policía  ya no es la Administración  misma, sino una de sus funciones.
 
La mayor cota de la Ciencia de la Administración  española, a nuestro  juicio, de total identificación eudemónica   con el acervo europeo del momento se dará en el arco teórico expuesto por Adolfo Gonzalez Posada sobre la Constitución y la Administración política y Administración social a finales del XIX con  una riqueza metaideológica sin igual.
 

 




 






Pensamiento Administrativo de segunda generación (9): González Posada y la revolución de 1848 y la estela de Von Stein

González Posada representa la más interesante recuperación de la  ciencia administrativa, tanto en España como en Europa, por efecto de la divulgación de las obras de Von Stein.  Posada es un discípulo directo de Stein, junto con Menucci, Orlando, de Gioanis y Pérsico. Quiere decirse que se ubicaría en el Pensamiento Administrativo de segunda generación  más tardío y divulgador del pensamiento social de la ciencia administrativa de Von Stein,  y no con los  anteriores que están más en la line apolítica francesa o española. Su aportación  radica en el esfuerzo por recuperar a la Ciencia de la Administración, en momentos de  su olvido en la mayor parte de Europa.
 Adolfo Posada supone la recuperación en España de la Ciencia de la Administración  Pública  tras la obra de Von Stein y recogerá de este especialmente la idea de que la actividad del Estado consiste en  la conservación y perfeccionamiento de la sociedad, como queda  reflejado en su obra de 1893  La Administración Política y la Administración Social.
Al igual que sucediera también con  Bonnin en González Posada está muy presente el enfoque sociológico y politológico en las  relaciones Estado-sociedad ya que desde su notable  interés por los movimientos sociales  le conduciría  a contemplar a la Administración Pública  como un motor del cambio. 
 González-Posada representó casi de modo exclusivo el movimiento sociológico de su época, encabezando la escuela española de filosofía jurídica y social, en la que uno de los rangos más acentuados fue el carácter ético y dinámico del Estado además de la naturaleza espiritual y ética del orden económico.
La sociología, para el autor tiene por fin la investigación reflexiva y científica de lo social. No obstante el origen positivista de la ciencia, hay una orientación filosófica en el pensamiento de Posada como característica propia. Esto no es baladí porque una de las aplicaciones concretas del método posadista sociológico se ve en su Teoría del Estado, tanto al momento de indagar sobre el origen del mismo como en la finalidad de la Ciencia Política.

martes, 19 de septiembre de 2017

Pensamiento Administrativo de segunda generación (8): Jordana de Pozas y el origen de la expresión ‘vuelta a Colmeiro’

En 1944  escribía Luis  JORDANA DE POZAS, (…) En contraste con los programas que regían enonces en todas nuestras Facultades, se dio, el caso de que coincidiéramos en insertar en los nuestros, lecciones enteras dedicadas a los orígenes y evolución de las Ciencias administrativas en nuestro país. Iniciamos así la que yo calificaba de "vuelta a Colmeiro", necesaria después de la misión imprescindible de incorporar al acervo nacional el producto del trabajo de maestros e investigadores extranjeros, llevada a cabo insuperablemente por profesores como Posada, Royo Villanova y Gascón y Marín (…)
En general los  autores identifican la vuelta a Colmeiro con el mérito de este en su dedicación al estudio histórico de las instituciones administrativas, y parece obviarse la cuestión de la necesidad de una  teoría unitaria.  Así ALVAREZ GENDIN señala  (….) será preciso llegar al siglo XX para que se lance la idea de la “vuelta a von Stein (Smend, Forsthoff), de alguna manera similar a la “vuelta a Colmeiro” patrocinada en España por Jordana de Pozas en los años 40. Ese movimiento defiende, en definitiva, la consideración, junto al Derecho, de lo existente por debajo de las formas jurídicas, es decir, la realidad económica, sociológica que las normas jurídicas pretenden vaciar, la perspectiva histórica que evidencie su origen y evolución para lograr, en consecuencia, un criterio para determinar si es oportuno o inoportuno su mantenimiento (…)
LÓPEZ RODÓ señalaría al efecto que (…) La visión histórica de la Administración con frecuencia es reflejo de cuestiones de mayor alcance, estrechamente compenetradas con las peculiaridades de cada comunidad política. De ahí el interés de seguir el «movimiento de vuelta a Colmeiro», esa inteligente llamada del profesor Jordana de Pozas en favor de la investigación histórica en el campo de la Administración Pública. Difícilmente puede entenderse nuestra Administración actual sin recordar la azarosa historia político - social del XIX, el planteamiento por descubrir el verdadero ser de España, como resultaría igualmente incomprensible la Administración americana sin tener presente el dogma de la democracia (…)
 
Leyendo el obituario de García de Enterría al profesor Jordana de Pozas,  se destaca entre otras virtudes académicas ser el  verdadero heredero de los ilustrados de quien estudiará de ellos la «Ciencia de la policía» y muy especial mente la aplicación de la idea de fomento de Javier de Burgos al Derecho Administrativo le debemos no sólo los fundamentos de nuestros sistema de seguridad social actual, la  creación de la  Revista de Administración  Pública y la puesta en marcha de unos Cursos libres de Administración, al lado de los de Sociología y Ciencia Política. Él  aglutinará  eficazmente, en torno a su auctoritas reconocida sin reservas, esos nuevos equipos de distintas procedencias universitarias y formativas. El va a ser el punto común de referencia de un conjunto de estudiosos más heterogéneo y va a acertar a conciliarlo y a alentarlo en la tarea común de profundizar y desarrollar las ciencias administrativas”.
 
Sobre Jordana de Pozas puede verse en AA.VV  Luis Jordana de Pozas. Creador de Ciencia Administrativa, Facultad de Derecho Universidad Complutense,Madrid,2000 que esta obra homenaje es escrita solo por juristas y sin ninguna referencia a sus trabajos sobre su creación o divulgación de la Ciencia Administrativa  y en especial sobre su trabajo acerca de  Los cultivadores españoles de la Ciencia de la Policía, donde da cuenta de los españoles del S. XVIII que divulgaron parte  de las obras de Policía de De La Mare Tomas de Valeriola),  de Von Justi (Antonio Puig y Gelabert ) de Von Bielefeld (Valentín de Foronda)  y que tiene  notable interés en sede de Administración Pública Comparada ya que en aquella época en la Ciencia de Policía era ignorada en España al tener  su propia tradición  sobre los estudios de Gobierno  y Administración en lo que se ha llamado Gobierno Político y Económico del Reino.
 
Jordana de Pozas  fue autor a demás de  otros trabajos sobre la materia administrativa  como  El desarrollo de la historia de la Administración Pública (actas del I Simposium de historia de la Administración); Bravo Murillo y los funcionarios públicos; El XIII coloquio internacional de ciencias administrativas; El XI Congreso Internacional de Ciencias Administrativas; La reunión del instituto internacional de Ciencias Administrativas de 1955, en Oxford; El problema de los fines de la actividad administrativa; Las organizaciones internacionales de carácter administrativo general; Las tendencias actuales del régimen local en Europa; El principio de unidad y sus consecuencias políticas y administrativas; El problema de los fines de la actividad administrativa; Significación del Estatuto en la Historia del Municipalismo Español; Cincuentenario del Estatuto Municipal: Estudios conmemorativos, 1975; Además su conocido Ensayo de una teoría del fomento en el Derecho administrativo.

Pensamiento Administrativo de segunda generación (7): La vuelta a Colmeiro

La pretensión  unitaria de Ciencia Administrativa y Derecho Administrativo bajo una teoría universal/general  de la Administración Pública por parte de Colmeiro desaparecería pronto pues a siete años de la publicación de  Elementos del Derecho Político y Administrativo de España (sexta edición, Librería de los sucesores de escribano,Madrid, de 1881  SANTAMARÍA DE PAREDES, publicaría su Curso de Derecho Administrativo, según sus principios generales y la legislación actual de España en 1988 . En 1923  GASCÓN Y MARÍN haría lo propio en sus obras contribuyendo a llenar el panorama de los estudios sobre la Administración, desde el Derecho Administrativo, dotándolo  de una teoría general y de un sistema de conceptos, esbozados por los autores precedentes (Vid. Nociones de Derecho Político,1909; Tratado de Derecho Administrativo, 2 vols., 1917-1922; o  Administración Provincial: sus problemas, 1942).  En el Volumen  I de su  Tratado afirmaría Gascón que  el propósito de crear un Ciencia de la Administración  pasaría por formar un conglomerado de lo que hoy es objeto de otras ciencias (derecho, economía, política hacienda y aun de otras que suministraran recursos técnicos).
La ‘vuelta a Colmeiro’ se explica  no en una praxis  sino  únicamente en un  propósito teorético de este autor, en el  que Ciencia Administrativa y Derecho Administrativo son partes de una teoría de Administración Pública   en las que gozaban de un mismo trato con una igualdad, unidad, complementariedad y paridad. Incluso diríase, que en expresiones como “La ciencia es absoluta: el derecho es relativo” puede leerse en Colmeiro  una prevalencia de la ciencia administrativa pura como una suerte de previa filosofía inspiradora, y a la par, una guía de racionalidad instrumental de medios a fines propia de la teoría de la organización.
No puede obviarse la historia y Colmeiro se pronuncia en una época en la que el Derecho Administrativo ya es un claro ganador en Europa y en especial en España. Recuérdese  que en la Europa  continental el Derecho Público  ganó la batalla a la Ciencia de la Administración, pues no sólo el pensamiento administrativo jurídico se ocupaba también de aspectos de la Ciencia de la Administración – como se ve claramente en la década ilustrada española -  sino también debido al monopolio ejercido por los juristas sobre el examen de las cuestiones relativas al Estado y a su estructura administrativa, propia de  los países europeos de cultura jurídica y tradición administrativa napoleónicas. Así en la mayor parte de los países europeos, la Administración Pública fue concebida como un instrumento en manos del poder público,frente al que los ciudadanos, debían poder protegerse dotándoles de medios de reacción contra el Estado, por lo que, el Derecho Administrativo monopolizó los estudios sobre Administración. Con ello el problema esencial era entonces proteger los derechos de las la luchas académicas por el predominio de la nueva área de conocimiento. Se ha señalado un origen  remoto de la malquerencia de los juristas y que  se remontaría   a 1843, cuando un proyecto de ley de alonso martinez para crear una Facultad de Ciencias Políticas y Administrativas no llegó a cristalizar por las presiones de las Facultades de Derecho.
Piénsese en todo caso la paradoja de que la primera escuela de Administración Pública publica del mundo fue española abierta en 1843 – en  Francia en   1848 – en la que se desarrolló una Ciencia de la Administración autónoma, pero sin disociación  de lo político.  Fue Gómez de la Serna, siendo Subsecretario de Gobernación, quien  promovió  la creación de una Escuela  especial para los estudios de Administración. En 1841 propuso  la creación de una  Facultad nueva, con la denominación de administrativa, en la cual se comprenderán los estudios necesarios para  los que hayan de servir al Estado en todos los destinos públicos, civiles y administrativos. El proyecto fracasó como consecuencia de la caída del Gobierno si bien la regencia de Espartero retomó la idea, canalizándola a través de una escuela especial, que se crea por Decreto de 29 de diciembre de 1842. Esta escuela con sede en Madrid estaba destinada a los funcionarios públicos, necesitados de estudios previos para el desempeño de cargos importantes de la Administración pública. En ella se enseñaría el derecho político, el internacional, la economía política, la Administración y el Derecho Administrativo. A los funcionarios que ingresaran en la Administración a partir de 1 de enero de 1845 deberían acreditar su suficiencia en los estudios de de esta nueva escuela, centro donde impartiría Posada Herrera sus famosas Lecciones de Administración como catedrático en la institución y que serían publicadas en 1843 gracias a la labor de tres alumnos de la primera promoción, a la sazón taquígrafos del diario de sesiones del Senado. 

lunes, 11 de septiembre de 2017

Pensamiento administrativo de segunda generación (6): Colmeiro y la distinción entre Ciencia de la Administración y el Derecho Administrativo

 
En la segunda de sus obras  Elementos del Derecho Político y Administrativo de España de 1881 (6ª edic), repite sus posiciones  en la parte dedicada a los elementos del derecho Administrativo
 En el capítulo I titulado  ‘De la Ciencia Administrativa’, diría que
(…) esta es  el conjunto de principios que regulan la acción del poder público a quien pertenece promover y fomentar el bien común, en sus múltiples relaciones con los intereses particulares. Su objeto son las personas en cuanto miran al bien público, su fin la utilidad común, y sus medios de acción los poderes encargados de ejecutar las leyes. Así la  ciencia administrativa enseña la manera de proveer a las necesidades públicas materiales o orales, presentes o futuras, tanto las relativas a la conservación del hombre, como las que importan a su perfección y mejora (…)
 
Para Colmeiro la Ciencia Administrativa contiene verdades absolutas y reglas fijas y constantes de universal aplicación a los pueblos, derivadas de la filosofía, la moral, la jurisprudencia, el derecho público, la historia, la economía política, la estadística, la medicina y otros ramos del saber humano y  parte de esta doctrina se refiere a señalar los medios más eficaces y poderosos de fomentar el bien y combatir el mal representado en la ignorancia y miseria de los pueblos, y  otra parte muestra cómo debe organizarse el poder administrativo para lograr con menos coste aquellos resultados – y que ya hemos visto en su formulación de cuatro principios o caracteres  universales - .
En el capítulo III  dedicado al Derecho Administrativo manifiesta que  las leyes administrativas verifican los principios de la ciencia dictando preceptos de equidad, estableciendo reglas de orden, confiriendo derechos e imponiendo obligaciones, todo con relación al bien público. De esta manera lo natural se convierte en positivo, lo universal en particular y lo absoluto en 'relativo.
El Derecho Administrativo será, pues, aquella parte del derecho público que regula la acción y competencia de las autoridades encargadas de ejecutar las leyes de interés común y determina las relaciones del estado con sus miembros, o los derechos y deberes  recíprocos de la administración y los administrados.  El derecho administrativo difiere del político en que éste ordena y  distribuye los poderes constitucionales y establece los fundamentos de la administración.
 
Se presenta por Colmeiro una visión de la Administración bajo la lectura de la política, de ciencia administrativo-organizativa y desde el derecho. Sus objeciones  sobre la Ciencia de la Administración pura encuentra ya posiciones críticas que luego en la historia del pensamiento administrativo son recogidas por ejemplo por Herbert  Simon en sus  proverbios en cuanto a la imposibilidad de universalizar principios o  por el contrario, sobre la providencia administrativa omnipresente en el pensamiento fabiano de Sidney Webb (nutriente del laborismo ingles y del posterior welfare state).
Y a la vez insiste en la regla general sobre el principio de subsidiariedad de la actuación gubernamental – como haría  Bluntschli  - y especialmente el pensamiento anglosajón sobre el Estado  o la doctrina social de la Iglesia católica.  

Pensamiento administrativo de segunda generación (5): Colmeiro y los caracteres universales de la organización de la Administración Pública.

 
Y ya en el siguiente capítulo V se pronuncia también sobre los 'Caracteres generales de la Administración' pero con la advertencia del carácter contingente de la misma al señalar que (…) La ciencia administrativa enseña pocas reglas fijas y verdades absolutas para dirigir según ellas la acción del gobierno que vela por los intereses públicos. Mil géneros de necesidades todas distintas, la movilidad constante de los elementos sociales, su combinación tan varia, frecuentes perturbaciones y circunstancias imprevistas hacen que tal nación exija cuidados muy diversos respecto de otra al parecer semejante, y que un pueblo hoy no se administre de igual manera mañana.
… Por eso la ciencia de la administración debe ser variable en los pormenores, y el poder que la aplica muy flexible (…)
 
En cuanto a la dificultad de teorizar con carácter  general afirmaría,
 
(…) dos obstáculos insuperables impiden formar esta síntesis, a saber:
1.  Que la mayor parte de las cuestiones administrativas son complejas, de suerte que no se pueden resolver aplicando un solo criterio.
2. Que la Administración desciende a los pormenores de la vida civil, variables cada día y aun cada hora, por cuya razón la autoridad procede por vía de reglamentos, asimismo variables como las necesidades públicas que los provocan; de donde  resulta que tal vez la inflexibilidad de los principios cede ante el tacto ó la prudencia del gobierno, en cuya difícil combinación estriba el don del acierto (...)
Agrupando las ideas afines podremos, sin embargo, desentrañar lo que hubiere de más común en su variedad y de más constante en su fluctuación y  si la ciencia enseña tan poco en cuanto a la acción general de la administración, algo de más concreto se descubre en las doctrinas tocantes a la organización administrativa, de tal manera que a cuatro pueden referirse todas las condiciones orgánicas de la administración  y los ‘caracteres propios de la organización administrativa  de cualquier Estado’.
 
1.° Que la administración sea análoga a las instituciones políticas.
2.° Que sea esencialmente activa.
3.° Que  sea  independiente.
4.° Que  sea responsable.
 
Para Colmeiro dichos caracteres conduce  a exponer una serie de principios y doctrinas relativas a la Administración pura que hallaran conveniente desarrollo y aplicación oportuna en su obra. La teoría  abrirá las puertas de la práctica y la Ciencia de la Administración iluminara el Derecho Administrativo.
En síntesis aquí reside la idea de una  Teoría General de la Administración Pública en la que los principios que al fundamentan  exigen diferenciar entre Ciencia de la Administración  y Derecho Administrativo, manifestando al respecto que ;
(…) Hasta aquí hemos considerado únicamente la ciencia pura o la administración en abstracto; pero desde ahora concretamos nuestros estudios a España, y damos principio a la exposición de su derecho administrativo.
Si la ciencia de la administración inquiere las relaciones naturales del estado con sus miembros y enseña los principios que deben guiar al soberano cuando intenta someterlas a un régimen legal, las leyes administrativas verifican la teoría dictando preceptos de equidad, estableciendo reglas de orden, confiriendo derechos e imponiendo obligaciones. Hay, pues, entre la ciencia y el derecho administrativo una diferencia tan esencial y profunda, como existe entre las relaciones naturales y las legales de la Administración con los administrados. La ciencia es absoluta: el derecho es relativo (...)
 
En el libro II dedicado al Derecho Administrativo  afirma Colmeiro que este ha existido siempre, porque la Administración no ha  faltado nunca. El cuidado de administrar es tan antiguo como  la sociedad, y su ejercicio una condición esencial de toda existencia colectiva.
Diría pues  (…) Lo único que debemos a nuestra época es la clasificación de las leyes relativas á la administración pública, el aislamiento de sus principios y la deducción de una serie de consecuencias pertenecientes á este nuevo orden de ideas: en suma, al espíritu analítico del siglo somos deudores de la teoría en cuanto á las doctrinas, y del sistema en cuanto á la organización. Sucedió con la Administración lo que con la economía pública, que antes de ser conocido el nombre, se practicaban sus máximas con más o menos acierto; y en esta parte de la ciencia que pudiéramos llamar latente, más bien sentida que explicada, es don' de se puede inquirir la historia y buscar los materiales del derecho moderno (…).